中国畜禽养殖污染防治政策评估

四、主要政策建议

1 加强畜禽养殖污染防治法规制度建设

完善《畜禽规模养殖污染防治条例》的配套政策。一方面应尽快出台细则对各项补贴和优惠政策的执行标准进行规范，指导并监管地方具体实施。明确《畜禽养殖业污染物排放标准》（GB 18596-2001）的适用性和标准的定期更新机制。加快地方畜禽养殖污染防治法规制度建设。根据国家颁布的畜禽养殖污染防治法规，各地要结合本行政区域具体情况，推动制定畜禽养殖污染防治地方性法规、规章和管理制度。另一方面，加强相关政策间的协调与整合，形成不同层级、不同部门间政策目标一致、相互配合、政策实施成本效益更好的畜禽粪便污染防治与资源化的综合管理政策体系。

2 加强政策目标的衔接

明确畜禽养殖污染防治政策的最终目标是减少粪便对环境质量的影响，实现畜禽粪便资源化和综合利用是最主要的途径。在具体的政策行动中，需要进一步明确细化的指导细则或规范，以保证各项行动不偏离总体政策目标。畜禽粪便综合利用率75%是国家目标，各相关部门在出台各自的相关政策文件时，需要在相关目标表述口径上与国家目标一致，确保国家目标的实现，同时不同部门的管理范围和目标要相互协调。尤其是农业、环保这两个最主要的职能部门，需要围绕国家目标的实现提出本部门职能范围内的目标。如农业部门重点关注畜禽粪便综合利用的情况，而环保部门重点关注由于综合利用导致的污染物排放量的减少以及与之有关的环境质量变化。针对最新政策提出的更高目标，各部门工作也应在过去基础上加强，及时“补缺”。

3 完善激励型政策手段

需要树立和强化“利用是最有效的污染治理措施”的观念。畜禽粪便的资源属性并没有改变，在污染排放的严格管理的背景下，资源化利用是根本出路，达标排放应该是最终兜底的手段。因此在政策手段选择上应以经济激励手段为主，命令控制型政策手段为辅。要根据《畜禽规模养殖污染防治条例》和《国务院办公厅关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》的要求尽快落实有关政策。一是要将有机肥的优惠政策和化肥脱钩，同时可以利用原有的政策基础，尽快落实对有机肥专门的优惠政策，如关于有机肥运力优惠方面，考虑到有机肥一般不适合长途运输，而更多采用公路运输，应考虑将其纳入绿色通道范围，减免过路费；二是扩大激励政策的覆盖面，对养殖场实行分类管理，在管好集中规模养殖场的同时，也要加强养殖散户的激励；三是充分发挥市场主体作用，加强政策引导和扶持，在电价、税收、金融等方面给予一系列优惠政策，提升市场主体盈利空间，通过拓宽资金渠道，加强资金整合，逐步建立各级财政、企业、社会多元化投入机制。

4 慎用约束性手段

一是纠正部分地区实施的过度禁养政策。应严格按照《畜禽规模养殖污染防治条例》和环保部、农业部联合印发的《畜禽养殖禁养区划定技术指南》要求，划定禁养区，准确把握相关表述和基本概念，避免错误或片面的理解有关法律规定。

二是慎用约束性手段。约束性即命令控制型政策手段虽然确定性较好，但执行成本较高，也易在落实层面出现偏差。因此，国家在实施相关政策手段时，应该紧密结合政策目标，对政策手段进行多方面的评估，选择执行效果较好，成本有效性较高的政策手段。对于畜禽养殖粪便等本身具有较大资源化潜力的管理对象，适宜主要以激励型政策为主，避免过多使用约束性手段导致政策执行成本过高，甚至执行偏离政策目标，如一刀切地要求养殖场上污水处理设施。

三是合理界定约束性手段边界。如果必须要用约束性政策手段，则需要对政策目标、约束范围、责任边界、监管和评估机制等进行详细的规定，避免地方在执行中的错误解读或不同地方执行差异较大导致的公平性问题。

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