中国畜禽养殖污染防治政策评估

（1）约束性政策手段的执行有所偏离。首先，禁限养政策执行过度。《畜禽规模养殖污染防治条例》中明确了四类区域应划为禁养区。《水污染行动计划》则进一步对禁养区划定提出了时间限度，要求“在2017 年底前，依法关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场（小区）和养殖专业户，京津冀、长三角、珠三角等区域提前一年完成。”禁养区划定工作得到了各地的重视，各地都出台了禁养区划定方案，并以较强的力度推行禁限养。根据环保部的通报，为落实“水污染防治行动计划”（简称“水十条”），截至2017 年上半年，全国累计划定畜禽养殖禁养区4.9 万个，面积63.6 万平方公里，累计关闭或搬迁禁养区内畜禽养殖场（小区）21.3 万个。由于条例将对规模界定的权利交给了地方，各地在执行中关于规模的界定差异非常大，突出表现在对禁养区的划分工作中。例如《南京市畜禽养殖禁养区划定及整治工作方案》中，将年出栏生猪50 头作为“规模”的标准；《广西畜禽规模养殖污染防治工作方案》，将规模界定在生猪年出栏≥500 头，生猪存栏≥200 头；有的地方没有规模标准，基本上就把禁养区变成“无畜区”。过度禁限养所衍生的问题已经初现端倪，如猪肉的有效供给问题、转产转业农户的生计问题等。为此，环境保护部与农业部2016 年也联合发布《关于进一步加强畜禽养殖污染防治工作的通知》和《畜禽养殖禁养区划定技术指南》，进一步明确禁养区划定原则、标准和程序，要求各地“科学合理划定禁养区，防止盲目扩大禁养区范围。”

其次，“达标排放”的思维定势阻碍了畜禽粪便的资源化利用。从环境政策目标的角度来看，污染排放达标只是政策的直接目标，最终目标应该是环境质量达标。从污染控制的全过程来看，达到最终目标的途径可以通过源头控制、过程控制和末端控制。达标排放属于末端控制，只是实现环境质量达标的途径之一。因此畜禽粪便污染控制应从全过程、多角度考虑，而不应只注重末端“达标排放”。

实践中，处理畜禽粪便最佳方案是通过制取沼气、还田利用等进行综合利用。然而，过去的环境管理主要是针对工业部门，基本要求就是达标排放，基层环境管理人员在对《畜禽规模养殖污染防治条例》的落实中甚至把资源化利用当成污染排放，有些地方在环保验收时罔顾沼气、有机肥生产等资源化设施，一味强调要上污水处理设施以实现达标排放、零排放。更有甚者，即便在农民同意的情况下，养殖企业产生的沼渣沼液也只能通过罐车拉到农田，而不被允许通过管道将引入农田。因为管道意味着排放，排放则要达标。

对于《畜禽规模养殖污染防治条例》实施中对于达标排放还是资源化概念方面的问题，相关部门已经调整完善了一些政策措施。例如，在2016 年11 月，环保部、农业部联合印发的《畜禽养殖禁养区划定技术指南》中，明确提出“畜禽粪便、养殖废水、沼渣、沼液等经过无害化处理用作肥料还田，符合法律法规要求以及国家和地方相关标准不造成环境污染的，不属于排放污染物”。

（2）激励措施落实不到位。《畜禽规模养殖污染防治条例》中关于激励畜禽粪便综合利用的条款共有七条。除了概念性和方向性的表述，其中最引人关注的几项内容主要涉及到有机肥生产的税收优惠、运输优惠、不低于化肥补贴标准的优惠政策、沼气发电享受上网电价优惠政策以及新能源优惠政策。作为经济激励型政策手段，需要有明确的设计和依据，但目前无论国家层面还是地方层面上缺乏细致的可实施的配套措施和落实手段，导致这几项优惠政策在实际中难以落实。主要表现在以下两方面：

首先，将有机肥和化肥优惠政策捆绑在一起已经不合时宜。新中国建立后，中国政府为了促进农业生产、提高粮食产量，大规模投资建设化肥工业，并在生产原料、能源价格、产品运输、增值税、进出口贸易等多方面给予优惠政策。《畜禽规模养殖污染防治条例》中，参照化肥的优惠政策，制定有机肥生产、运输、使用的相关激励政策措施。然而，随着中国经济形势的变化和发展战略的调整，过去给予化肥从生产到使用的各项优惠政策正在逐步取消。例如，2015 年2 月国家发展改革委就发了《关于调整铁路货运价格进一步完善价格形成机制的通知》，上调化肥和磷矿石铁路运价，2015 年9 月全面取消了化肥生产企业免征增值税的优惠，化肥生产的用电优惠也在逐步取消。将有机肥可享受的优惠政策与化肥绑定在一起已经不适应形势的发展。

其次，政策规定的鼓励措施落实不到位。《畜禽规模养殖污染防治条例》规定畜禽养殖场沼气发电上网享受可再生能源上网补贴。但在政策落实中，养殖场沼气发电经常被以“发电量太小”、“不符合技术标准”为由被电力部门拒绝入网，养殖户得不到发电上网的收益。规模化畜禽养殖企业沼气发电机组功率普遍为20～500 千瓦，企业发电除了用于自身照明取暖及饲料加工等用途，普遍存在电力盈余现象。但如果要把这些电送上网，电力公司还要设置变压器和线路。因此考虑到额外增加的大量成本，电力公司倾向于提高养殖企业富余发电上网的条件，如限定在单机发电功率最低500 千瓦，而满足这样条件的养殖企业数量较少。即使将养殖企业富余电量免费提供给附近的村民使用，也存在输送线路建设成本的问题。这些附加的成本仅仅靠国家资金补贴难以保证企业正常的利润水平。如此使得条例的落实事实上存在很大的障碍。此外，以畜禽粪便为原料的有机肥生产往往执行的是工业电价，而不是农业电价，这也加大了有机肥生产的成本。

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