中国畜禽养殖污染防治政策评估

最先对畜禽污染治理明确提出量化目标的是农业部2015 年4 月发布的《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》，该意见提出到2020 年“规模畜禽养殖场（小区）配套建设废弃物处理设施比例达75%以上”。同年5 月，由国务院同意，农业部牵头、国家发改委等8部委共同制定的《全国农业可持续发展规划（2015-2030 年）》则提出“养殖废弃物综合利用率分别达到75%以上”，2016 年由国务院印发的《全国农业现代化规划（2016—2020 年）》沿用了这一表述，并且标注为约束性目标，也就是说“养殖废弃物综合利用率达到75%以上”上升为国家目标。尽管目标数值都是75%，但是分析几个文件中关于目标的表述，可以发现差异巨大。

一是覆盖的范围不同。农业部提出的目标针对的对象限于规模养殖场，而国家目标的75%并未加以规模限定。中国畜牧业协会数据显示，2014 年中国年出栏500 头以上的规模猪场为41.8%，另据农业部综合测算，2015 年全国畜禽养殖规模化率为54%，也就是说农业部目标覆盖的范围约为我国畜牧业养殖总量的一半左右。

二是目标的结果指向不同。农业部目标的考核指标是“配套建设废弃物处理设施”，而国家目标指向则是“综合利用率”。由于设施的配置和运转都有成本的发生，因此在设施和环境治理效果之间还有两步之差：一是设施的处理能力，能否保障场区粪便的全部无害化；二是设施的运转情况，有了处理能力还要运转，也就是说设施是否有效运转。从工业污染治理设备的运行情况来看，设施处理能力不够，或者有设施不运行或不满负荷运行的状况时有发生。

有鉴于此，2017 年6 月国务院发布的《国务院办公厅关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》进一步明确“到2020 年全国畜禽粪污综合利用率达到75%以上。规模养殖场粪污处理设施装备配套率达到95%以上”，从文件出台的时间和文件的层级来看，未来的目标应以该表述为准。该目标首次区分了综合利用率和装备配套率，并且对将后者的目标提高了20 个百分点，可以说是对畜禽粪便资源化利用提出了更高的要求。

2 政策手段不断丰富，但执行和落实上存在缺陷

畜禽养殖污染控制的政策手段不断丰富，从单一的命令控制手段为主，转向命令控制和经济激励相结合的方式。在经济激励手段的运用方面，推进信贷、补贴、合作、政府购买等多种形式共同发挥作用。如《农业部关于加快东北粮食主产区现代畜牧业发展的指导意见》（2017）提出了推进信贷担保、价格保险等方式提高畜禽养殖现代化的支持力度，“积极探索通过政府与社会资本合作、政府购买服务、以奖代补、风险补偿等方式，支持产业整合升级和做大做强。”这些都促进了畜禽养殖污染防治政策的不断完善以及政策效率的不断提高。但在政策手段的具体落实上还存在着一些问题。

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