中国畜禽养殖污染防治政策评估

近年来的实践表明，上述政策措施出台，对优化我国畜牧生产发展布局，构建与资源环境承载能力相匹配的畜牧业发展，推进畜牧健康养殖与清洁生产体系，促进农牧结合与畜禽养殖废弃物资源化利用，有效保护农业农村环境等方面，发挥了重要作用，但受不同部门对政策目标认识上的异同，政策手段依然沿袭工业环境治理的方法，以及地方部门在执行政策过程存在偏差等因素的影响，实际的政策效果距目标仍有一定的差距。因此对现有的畜禽养殖污染防治政策体系进行评估，既是判定政策实施效果、发现政策执行过程存在问题的需要，更是进一步优化完善后续政策，提高政策实施针对性与实效性的需要。

几乎所有的环境政策构成的最主要部分即是政策的目标和实现目标的手段。目前理论界关于环境政策评估的方法和内容等也大都从此方面展开。如董战峰认为政策执行后在多大程度上在预定时间内实现了政策目标，是判断政策是否成功的重要标志。Portney, Paul R 指出目标的制定和手段的选择往往是多方博弈的结果，因此需要关注关系人的利益需求。宋国君, 金书秦等以及Crabbé A, Leroy P 认为，除了对政策执行真实绩效的评价，判断政策的执行效果，还要分析政策执行过程和结果好或不好的原因，分析影响政策执行效果和效率的因素，作为政策修订或后续制定新的环境政策的依据，目的是保证政策执行效果，提高政策执行效率，降低政策执行成本，实现政策执行的公平性。王学峰则从更广泛的角度指出政策评估还需要考虑政策本身对于社会经济等方面的影响。

本文立足“十三五”，是针对中国畜禽养殖污染防治政策的中期评估，旨在更好地促进终期目标的实现。因此本文不过多评价政策实施的效果，而是主要从政策制定和实施的角度，评估政策目标和手段设计以及执行中存在的问题，主要关注两方面问题，一是政策目标是否明晰；二是政策手段是否合理、可行。

二、中国畜禽养殖污染防治政策评估框架

1 政策目标的评估

是否实现政策目标，以及政策实施在多大程度上实现了政策目标，这是判断政策效果的终极判定标准。从政策目标本身来讲，目标的制定需要满足科学性、完整性、可行性、一致性和系统性的要求。具体评估内容包括：政策目标设计是否科学、目标表述是否准确、目标是否可以满足主要利益相关者需求、目标实现程度是否可测量、是否存在明确的时间节点以及目标是否具有一定弹性；不同层级、不同部门间涉及同一目标时，管理对象覆盖范围是否相同，目标指向是否一致；国家目标在地方层面是否有更加细化的实施细则及方案。

2 政策手段的评估

政策手段服务于政策目标，是达到政策目标的具体方式和途径。根据政府管制程度，政策手段可分为命令控制型、经济激励型和劝说鼓励型三类。农业生产和排放具有分散性和无序性等特征，无论从农业发展、污染监管成本还是管理国际经验角度来看，农业面源管理更多倾向于使用经济激励手段。畜禽粪便污染既具有点源的特点也具有面源的特点，由于其自身的特殊性，还具有经济特征。将其视为污染排放还是可以利用的资源，也是政策手段选择和评估的依据之一。

当前，在畜禽废弃物资源化利用方面，主要采取的有命令控制型政策手段和经济激励型政策手段。命令控制型政策手段一般适用于较为紧迫或时间、目标确定的环境问题，但需要有明确的法律依据和严格的监管机制，约束性是其最突出的表现，因此明确其适用边界是实施中首先需要解决的问题，否则会造成过高的社会成本。经济激励型政策手段最大的特点是对政策对象的持续激励性，因此必须经过科学的设计。同时，经济激励型的政策手段对于政策执行的外部条件较为敏感，包括完备的市场机制以及其他各项政策的配合等。劝说鼓励类的政策往往作为前两类政策手段的补充，在所有环境领域都可以发挥作用，但是时效性和确定性较差。实际中，三类政策手段在实施中往往结合在一起发挥作用。

不同政策手段的选择需要依据环境问题的特征和特定的政策目标要求。对其有效性的评估主要包括三个方面：一是政策手段的选择是合适、是否符合目标要求；二是政策手段本身在设计上是否合理，是否体现了政策手段自身的特点和要求；三是政策手段在执行上是否可以落实，政策手段实施的外部条件是否满足，是否存在偏离政策目标的情况，是否存在政策之外的干扰因素。

三、对当前中国畜禽养殖污染防治政策评估的初步结论

1 政策目标逐步明确和细化，但仍存在表述不一致的情况

总体而言，我国目前关于养殖业发展和环境保护相关的政策体系已经初步建立。《畜禽规模养殖污染防治条例》（以下简称《条例》）的出台，标志着畜禽养殖污染的控制从单纯的污染控制向着促进畜禽养殖业全面健康发展转变。推动农业绿色发展，实现农业现代化的总体目标已经明确。《条例》第一条指出：“为了防治畜禽养殖污染，推进畜禽养殖废弃物的综合利用和无害化处理，保护和改善环境，保障公众身体健康，促进畜牧业持续健康发展，制定本条例。”该条例的主体内容总体上是鼓励畜禽粪便的综合利用，而不是以达标排放为目标，这是对畜禽粪便在内的农业污染治理提出了新的发展方向和解决手段。基于《条例》提出的总体目标，中国陆续出台了一系列的规划和方案，对畜禽养殖污染控制和综合利用提出更细化的阶段目标。表 1 归纳了主要政策对于畜禽养殖污染治理到2020 年的目标表述。

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