跨区域非法交易野生动物案件公益诉讼特性问题探析

时间：2020-09-21 点击：次来源：中国动物检疫作者：薛培等 - 小 + 大

在行政机关对外地违法行为人行使行政处罚权限存在可能“跨区域”无权执法的情形下，检察机关开展行政公益诉讼是否适宜？违法行为发生地在一地尚可简易区分并可建议行政执法机关予以处罚，如涉及多地，对行政机关提出怠于履职类的检察建议，行政机关又会存在“越界”执法和重复执法的风险，虽然行政机关可以通过异地协作机制向外地移送行政违法行为线索，但检察机关本身也可以向外地检察机关移送公益诉讼案件线索，检察机关直接对行政机关开展行政公益诉讼可能会引起抵触。同时，法检在管辖改革上存在不同步，还有许多整体性程序协同问题需要顶层统筹。

2.2 层级不对等导致难以“越级”监督垂直管理部门

互联网和快递运输行业的快速发展，为跨区域交易野生动物的违法行为提供了便利和遮掩。根据《邮政法》及相关实施条例，邮政和快递企业收寄邮件和用户交寄邮件，应当建立并执行收寄验视制度和快递实名制度，而野生动物属于禁止寄递的物品，邮政管理部门应当对邮政和快递企业寄递野生动物履行监督管理职责。但是，针对邮政管理机构的监督管理职责，《邮政法》及相关实施条例仅规定到市级，且我国的邮政管理部门是垂直管理，如某市级邮政管理局负责市辖区内邮政和快递市场的监督管理，而基层检察机关所对应的邮政管理机构仅是市级邮政管理部门的派出机构，没有对不规范快递行为的处罚权限，但基于提出检察建议的行政层级的对等要求以及实践中工作地域性的具体情况，基层检察机关向市级即上一级邮政管理机构提起公益诉讼在一般情况下不具有适用性。

2.3 非我国原产野生动物违法的受损生态修复方式不明

刘×、黄×等人非法交易野生动物案中，涉案野生动物经鉴定绝大多数为非原产于我国的境外野生动物，是《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录I和附录II的保护动物。一般而言，野生动物违法犯罪可以采取放归野外和替代修复的受损生态修复方式，但是非我国原产野生动物属于外来物种，如果采取放归野外等方式进行恢复，可能威胁公共卫生安全和生态安全，甚至可能造成生态灾难，严重影响或破坏当地物种的安全。如果采取替代修复方式，修复价值和标准难以衡量，可能造成生态失衡的后果；如果要求违法行为人出资进行寄养，非我国原产野生动物驯养方式基于生态环境等差异可能存在不同；如果在寄养中出现死亡，受损结果又当如何认定。可以看出，目前在国内缺乏非我国原产野生动物合理的处置方式，导致开展刑事附带民事公益诉讼或者民事公益诉讼的责任承担方式难以明确。

3 有关思考

3.1 确立跨区域违法行为行政管辖权确定模式

跨区域违法行为的行政管辖可以通过指定管辖，由共同的上级机关进行指定。同时，基于跨区域违法行为实施地和结果地的多重性和模糊性，其行政管辖问题也可以通过协调机制解决，探索建立跨区域行政一体化协作机制，结合案件实际情况，从人员控制、执法便利和恢复需要等因素出发，协调确定适宜的违法行为发生地作为管辖地，其他涉案行为发生地以协作的形式满足管辖机关的办案需求。检察机关则对应行政管辖权所在地开展行政公益诉讼。

3.2 探索跨区域公益诉讼案件集中管辖模式

随着社会分工特别是市场经济条件下高度分工的发展，法律机构会发生趋势性的变化，即法律的专门化。近年来，基于部分案件专业化或跨区域化的特征，部分地区新设了专门化的法院或检察院，例如杭州互联网法院就是基于涉互联网案件的增多和专业要求而设立的，以统一的网上审理方式审理涉网案件，属于广义上的法律机构专门化，即将普通法院管辖的事务抽离归总，同时也是独立的法院或独立的内部机构予以受理并审理，这是一种管辖权的创新。互联网法院这种创新可以借鉴到跨区域非法交易野生动物案件办理中，可以设立专门的涉野生动物案件办理的检察院或者内设机构，也可以随着一定区域同类案件的增多，依次形成涉野生动物案件的跨县、跨市、跨省的集中和专属管辖，打破空间的局限性，最大程度提高司法效率，减少管辖权争议，避免同案不同判。

3.3 通过“检察一体化”机制解决“越级”监督难题

快递运输的“越级”监督管理问题，不仅反映在跨区域野生动物违法交易公益诉讼案件中，在快递物流运输违禁药品等案件中也有同样困境。对于该问题部分检察机关在实践中已有先行探索，如2020年2月28日最高人民检察院发布的检察机关野生动物保护公益诉讼典型案例中，案例四“四川省绵阳市涪城区人民检察院督促规范快递收寄验视行政公益诉讼案”，针对的就是跨区域快递运输球蟒的问题。该公益诉讼案件由涪城区人民检察院办理，检察建议由绵阳市人民检察院公开宣告送达，促使该市邮政普遍服务和邮政市场整改，严格落实收寄验视制度，取得了良好的社会效果，是“检察一体化”的良好实践，值得参考借鉴，但无法得知该检察建议究竟是由涪城区人民检察院还是绵阳市人民检察院做出的。鉴于基层检察机关面对此类“越级”监督的困境，今后应当通过“检察一体化”工作机制，两级检察机关共同办理此类案件，由下级检察机关负责调查工作和诉前检察建议的草拟，由上级检察机关对接协调，负责检察建议的制发和宣告送达及后续跟进监督。

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