对生猪屠宰企业实行风险分级管理的思考

摘要：生猪屠宰企业风险分级管理是有效提升监管资源利用率，强化监管效能，促进生猪屠宰企业落实生猪产品质量安全主体责任的重要手段。近年来，我国积极探索实施生猪屠宰企业分级管理，讨论制订分级管理办法。本文论述了生猪屠宰企业分级管理在履行监管工作职能、推动行业转型升级、完善法律法规3个方面的必要性，提出了实行量化分级管理、科学设置风险评估要素、合理应用风险分级结果、确保各项管理措施有效衔接以及实施风险分级动态管理的建议，可为我国合理利用监管资源，推进风险分级管理提供参考。

风险是指不确定性对目标的影响，而风险管理是在风险方面，指导和控制组织的协调活动。目前，我国很多行业都采取风险分级管理措施，如食品生产行业、机械生产行业、煤矿行业、餐饮行业等。生猪屠宰企业风险分级管理是指各级农业农村主管部门按照影响生猪产品质量安全的因素，如疫病、非法添加物、药物残留等，对生猪产品质量风险情况进行评定分级，并结合当地监管资源和监管能力，对生猪屠宰企业进行风险分级，并实施不同程度的监督管理。对生猪屠宰企业实行风险分级管理是一种基于风险管理的有效监管模式，是有效提升监管资源利用率，强化监管效能，促进生猪屠宰企业落实生猪产品质量安全主体责任的重要手段。

1　我国生猪屠宰行业分级管理现状

2011 年商务部制定了《生猪定点屠宰厂（场）资质等级要求》（SB/T 10396—2011）和《生猪定点屠宰厂（场）分级管理办法（试行）》，按照生产规模和硬件设施，将生猪屠宰企业按 5 种等级进行分类，利用等级划分限制销售范围，但在现有商品大流通的背景下，该管理办法未能得到实施。但仍有部分省份在生猪屠宰企业分级管理方面进行了积极探索，如福建省 2016 年制定了《福建省牲畜定点屠宰场所风险评估管理规定（试行）》，从屠宰企业行政审批、选址、布局等 6 个方面，将屠宰企业划分为 3 个等级，这一做法提升了福建省屠宰行业管理水平，保障了动物产品质量安全。

2017 年中国动物疫病预防控制中心多次组织专家研讨，形成了《生猪屠宰企业产品质量风险分级管理办法（讨论稿）》（以下简称《分级管理办法》）。《分级管理办法》遵循风险分级、量化评价、动态监测、属地管理的原则，提出了约 100 项评估要素，并根据要素的重要程度划分为关键项和一般项。《分级管理办法》形成后，中国动物疫病预防控制中心在黑龙江、浙江和重庆 3 个省（市）开展了验证工作，取得了良好的效果。

2　对生猪屠宰企业实行分级管理的必要性

2.1　履行监管工作职能的需要

基层管理人员、执法人员本来数量就少，屠宰职能划转后，部分地区“编不随事走，人不随事走”，导致监管体系“粮不足、兵不够”现象更加严重。2019 年机构改革后，部分地区监管机构人员编制压缩、岗位与人员错配等现象显现，基层监管工作难以有效开展。从农业农村部统计数据看，目前全国仅有约 1.33 万名官方兽医，这无法满足屠宰企业足额配备要求。在对所有屠宰企业采用相同监管手段、监管频次的情况下，现有的监管力量难以有效履行日常监督管理职责，而日常监管恰是掌握屠宰企业情况、获取案件线索等的重要途径，日常监管的缺位，致使生猪屠宰违法行为时有发生，生猪产品质量安全风险持续存在。

2.2　推动屠宰行业转型升级的需要

截至 2019 年 9 月，我国共有生猪屠宰企业5 005 家，其中近 2 800 家是年屠宰量在 2 万头以下的小型屠宰场点，而年屠宰量在 10 万头以上的企业仅占 12.6%，还有 7 成以上的生猪屠宰企业存在代宰行为。鉴于生猪屠宰企业规模大小不一、生产经营方式不尽相同的情况，应探索不同的管理模式，实行差异化管理。这样不仅能够提高监管效能，还可以引导企业改善生产和技术条件，提高生猪产品质量安全水平，提升屠宰企业主体意识，推动屠宰行业转型升级。如对于存在代宰行为的中小型屠宰场，监管重点应为生猪产品质量安全责任落实是否到位，是否存在屠宰病害猪或注水、注入其他物质的生猪等；对于大中型屠宰企业，则可适当减少监管频次，着重对其各项管理制度落实等情况实施监管。

2.3　符合法律法规体系要求

《中华人民共和国食品安全法》明确了食品安全工作实行风险管理的原则。《生猪屠宰管理条例》第四条明确提出，国家根据生猪定点屠宰厂（场）的规模、生产和技术条件以及质量安全管理状况，推行生猪定点屠宰厂（场）分级管理制度，鼓励、引导、扶持生猪定点屠宰厂（场）改善生产和技术条件，加强质量安全管理，提高生猪产品质量安全水平。从司法部目前发布的《生猪屠宰管理条例（修订草案征求意见稿）》来看，对企业实行分级管理的内容并未改动。

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