优化生猪产能调控机制促进产业持续健康发展

一、政策出台背景

“十三五”以来，生猪产业经历两次大幅波动。2018-2021年产业经历了新一轮的超级猪周期。2019年9月国务院出台《关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》，各部委分别出台了史上最强的产业支持政策，加之养殖超高收益刺激，带动生猪产能持续恢复。进入2021年，猪肉供需形势逆转，春节后猪价持续下跌。据农业农村部监测，2021年10月第1周, 活猪每公斤11.54元，同比跌66.2%，已经跌破6月份的低点。自3月份开始外购仔猪养殖户进入亏损，6月份自繁自养养殖户开始亏损，意味着全行业已经进入亏损期。一般情况下，生猪养殖连续亏损3个月以后产能即开始调减。与以往周期不同的是，本轮猪价上涨周期盈利水平创新高，同时下跌周期中，养殖亏损也远高于以上历史周期，猪价上涨和下跌速度和幅度均显著高于以往猪周期。随着猪价回落，亏损影响了养殖户和养殖企业正常的养殖管理，出现断贷、抽贷、限贷以及毁约情况，部分地区出现环保政策收紧的现象。从以往猪价下跌周期产能调减来看，由于市场信号的放大作用以及养殖户的非理性决策，单靠市场机制来调减生猪产能实现供需基本平衡是不可能的，多导致生猪存栏过度调减，同时叠加疫病等因素，会引发新一轮的供给不足，猪价再次上涨。为完善生猪稳产保供综合应急体系，避免再次的波动，实现生猪产业持续健康发展，2021年9月23日农业农村部印发《生猪产能调控实施方案（暂行）》（以下简称方案）。

二、生猪产能调控方案要点及作用

一是猪价低迷时需要保持产业政策稳定性和连续性，建立生猪产业逆周期调节机制有利于防止产能反复波动。2021年8月6日农业农村部等六部委出台《关于促进生猪产业持续健康发展的意见》，核心是稳定生猪生产长效性支持政策和建立生猪生产逆周期调控机制，通过出台产能调控方案探索和优化产能调控机制。强化落实稳产保供省总负责制和“菜篮子”市长负责制，保障2019年9月份以来出台的产业政策的稳定性和连续性。2007年以来出台的产业扶持政策多发生在猪价上涨周期，生猪产能快速恢复，但由于生猪养殖门槛和规模化水平不断提高，同时生产周期长、投资大，往往导致后期产能集中释放、猪价再次下跌。同时，在猪价下跌周期，除了短期政府储备肉政策外，往往因为养殖业环境污染问题、无税收等，养殖企业面临短贷、抽贷和限贷以及不合理的环保拆迁抬头的现象，导致企业因为资金链问题而被迫大幅减产，2014年和2015年即出现类似情况。同时，养殖户也会因为猪价过低而失去生产管理积极性，导致疫病防控松懈。只有保证猪价低迷时产业政策稳定性和连续性，才能有效利用市场机制来稳步推进生猪产能的适度调减。

二是基于以往周期能繁母猪产能波动来确定产能调控范围，后期能繁母猪实际需求量将随供需形势变动合理调整。以往周期能繁母猪波动为方案提供了参考，进而确定能繁母猪产能绿色、黄色和红色区域的波动范围。例如在2011年和2016年两轮猪周期，当能繁母猪存栏同比下降5%以内，猪价总体处于小周期的合理波动，但超过5%以后，往往会因为市场情绪以及生猪生产周期长等原因，产能调减仍将持续相当长时间，一些政策因素或者疫病因素往往会加大调减幅度。如果能繁母猪存栏同比下降5%左右时，及时预警和采取必要引导措施，会有效减缓过快增减的现象。如果超过10%，就意味着未来10个月左右可能会发现较大的市场波动，此时采取更有效的干预措施，能够及时控制产能下滑速度，减缓未来猪价暴涨的现象。同时，以正常年份全国猪肉产量在5500万吨和能繁母猪仔猪供给能力测算，能繁母猪存栏量需要在4100万头左右。随着需求量变动以及繁殖效率提升，存栏需求量会下降，3700万头或即可满足国内猪肉消费需求。总体来看，随着肉类消费结构的优化、规模化和产业化分工，未来母猪需求量将会有所下降。同时，种猪产业是产业发展的核心动力，直接影响二元母猪需求量，保障核心育种场的种猪保有量，能从根本上保障母猪的合理需求量。

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