动物疫病强制免疫制度的法理解析与规范价值

2.2 动物疫病强制免疫在制度建构中的效果

自 1997 年正式法律文件中首次出现“强制免疫”一词起，强制免疫制度已经在我国生根发芽了20 余年。我国在强制免疫制度的建构和运行中逐步形成了一些较为成熟的经验和效果。我国的免疫工作整体上以集中免疫为原则，适时免疫为补充，探索形成了“实行预防为主，预防与控制、净化、消灭相结合的方针”（《动物防疫法》第五条）。在春、秋两季集中免疫工作中，主管部门组织开展大规模疫苗接种活动，力求应免尽免，以期总体达到群体免疫的基础水平。为巩固免疫防线，尽可能扫除漏免盲区，我国还规定了补免制度，妥善处理集中免疫所遗漏下来的问题和漏洞。

目前，我国强制免疫制度取得了较符预期的良好效果。一是消灭了部分病原体，使其退出了强制免疫的病种范围。如猪瘟、高致病性猪蓝耳病，已经从此前固定的强制免疫病种变成了非强制免疫病种，昭示了我国强制免疫工作的阶段性胜利。二是极大地促进了我国养殖主体的防疫意识，在强制免疫制度的初期落地阶段，养殖主体缺乏必要的科学知识和规范意识，不配合或者抱有侥幸心理的现象较为突出。经过制度实施效果的显著发挥及宣传教育体系的配套跟进，现在养殖主体基本具备了较强的免疫意识，不仅能够配合强制免疫工作，还能够主动开展非强制免疫疫苗接种。三是极大地保障了人民群众的生命财产安全，强制免疫工作的顺利进行，既提高了畜禽存活率，稳定了养殖业生产秩序，维护了养殖主体财产安全，也对防治人畜共患病，保障生态环境安全、公共卫生安全和食品安全发挥了不可替代的功用。

2.3 动物疫病强制免疫在试点机制下的实践

“先打后补”是强制免疫工作的重要试点机制，着眼疫苗分配方式。我国传统的疫苗管理体制与分配方式具有职权色彩，即先由动物疫病预防控制机构向农业农村主管部门申报疫苗的品种及数量，再由农业农村主管部门向疫苗生产厂家订购，而后运输到县级动物疫病预防控制机构，发放到各乡镇畜牧兽医工作站，再由基层防疫人员在春秋两季集中免疫工作中对动物进行免疫。可见，传统疫苗分配方式主要是由省级农业农村主管部门主导，自上而下的强职权性的分配模式，养殖主体参与度低，被动性强。此种分配模式在强制免疫制度落地初期，由于养殖主体防疫意识的欠缺及当时生产、运输条件不够理想，由政府主导和推行具有合理性。

时至今日，强职权性的分配方式弊端渐显，如，随着春秋两季的大规模免疫任务量总体持续攀升，基层防疫压力在特定时段陡升，易出现漏免、交叉传播等问题。面对此类问题所暴露的模式化弊病，摈弃包揽型的行动模式，压实强制免疫主体责任，引入能够激励养殖主体主动参与，实现免疫工作主体多元化的联动机制尤为必要，“先打后补”试点应运而。“先打后补”是指，允许养殖主体自主采购疫苗，自行开展免疫，免疫合格后申请财政补贴。经数年试点后，我国摸索和积累了诸多经验，形成较具实效的运作流程，完备了补助经费申请、三级主管部门在线审核、县级财政部门即时拨付、各级主管部门监督审核、抽样监测评价免疫效果等机制。

目前，“先打后补”试点工作正在稳步推进，根据 2020 年 11 月印发的《农业农村部办公厅关于深入推进动物疫病强制免疫补助政策实施机制改革的通知》，“先打后补”试点工作分为三步走：2020 到 2021 年，在河北、吉林、浙江、安徽、福建、江西、山东等 10 个省份的规模养殖场（户）开展深入推进“先打后补”改革试点；2022 年，全国所有省份的规模养殖场（户）实现“先打后补”；2025 年，逐步全面取消政府招标采购强免疫苗。为此，国家采取了一系列举措保障“先打后补”工作的顺利进行：一方面，理顺制度架构，通过 2021 年 5 月 15 日起施行的新版《兽用生物制品经营管理办法》，破除原有规定中“只能由省级兽医行政管理部门向疫苗生产厂家招标采购，再发放给养殖场（户）使用”的制度性障碍，规定兽用生物制品生产企业不仅可以将兽用生物制品（包含强制免疫疫苗）销售给各级人民政府农业农村主管部门，还可以销售给养殖场（户）、动物诊疗机构等使用者（新版《动物诊疗机构管理办法》第六条）。另一方面，完善配套措施，如建立信息管理平台为强制免疫工作的推行管理提供可视化条件，打造完善动物疫病预防控制机构，为保证免疫质量和效果的评估和监测创立组织基础等。

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