动物及动物产品运输环节防疫监管主体探析

运输环节对动物及动物产品的监管是基层实践的难点与盲点。难在其监管主体、监管手段、监管依据等的不清，盲在实际监管过程中各部门推诿、扯皮而形成的监管“真空”，这容易给动物防疫工作留下隐患。本文探讨了动物及动物产品运输环节的防疫监管主体问题，从法律理论层面对基层常见的不同认识进行梳理与分析，以期各地参考研究。

1　关于运输环节监管主体的几种认识

1.1　认识一：监管主体为动物卫生监督机构

依据 2015 年修订的《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》），分别在第二十一条、第二十五条、第四十三条第一款、第四十四条等对动物及动物产品的运输做出了相应规定，运输动物、动物产品须附有并提供检疫证明、检疫标志，运载工具应当及时清洗、消毒，并设立了第七十六条、第七十八条之相应罚则。《动物防疫法》第八条规定：“动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作由县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构依法负责。”

1.2　认识二：监管主体为食品药品监管部门

依据 2014 年农业部、食品药品监管总局联合发布的《关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》（农质发〔2014〕14 号）（以下简称《意见》），其第一部分明确规定了“食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，质量安全监管职责由食品药品监管部门依法履行。食品药品监管部门要切实履行好食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后的监管职责。”该观点认为，屠宰场属于“生产加工企业”，因此，一旦动物进入屠宰场被屠宰后，至进入市场后的运输环节的监管职责应由食品药品监管部门依法履职。

1.3　认识三：监管主体不明晰

有人认为，虽然《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）在第二条第一款第五项中规定了食品的贮存和运输遵守该法，也即运输环节由其调整，但紧跟着在其第二款中又将食用农产品明确除外，即食用农产品除了“市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和食安法对农业投入品作出规定”这 4 块内容以外的质量安全监管，依然由《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》）调整，而《农产品质量安全法》并无对运输环节监管的明确内容，即也存在监管空白。
      另，2015 年农业部、国家食品药品监管总局联合发布的《关于进一步加强畜禽屠宰检验检疫和畜禽产品进入市场或者生产加工企业后监管工作的意见》，在第一部分第二项“明确部门监管职责”中对三部门职责做出了规定，畜牧兽医部门负责动物疫病防控和畜禽屠宰环节的质量安全监管；动物卫生监督机构负责屠宰畜禽的检疫出证等相关工作；食品药品监管部门负责监督食品生产经营者在生产经营活动中的行为。该意见对动物防疫、畜禽屠宰、检疫出证、生产经营的监管都做出了明确的法律规定，而对“运输环节”监管却未提及，也没有相应的法律条文。
      此外，由于各省情况不同，有的地方制定了某省动物防疫条例、生猪屠宰管理办法、畜牧条例等地方性法规，在其中对运输环节相关问题进行了明文规定，而这些法规皆现行有效。因此，商务主管部门、兽医行政主管部门等也牵扯进来，“九龙治水”使得问题更加复杂化。

2　对不同认识的分析

首先须理清：我们的调整对象、管理内容是什么？对“运输环节”的监管内容是什么？如许多部门都管“人”，但人口与计划生育部门、监察部门、人事部门对“人”的管理内容都是特定的、是不同的。换言之，因为管理内容不同，所以监管主体也不同。同样，对于“运输环节”的监管更须理清，否则会造成一定误解。目前而言，属于我们管理内容的，主要是动物疫病防控以及质量安全（食品安全）。动物及动物产品的运输环节，如果将其细分，主要可分为养殖场到养殖场或批发市场、养殖场到屠宰场、屠宰场到市场等（无害化处理相关问题暂不讨论），前几段所涉及的主要是动物疫病防控问题，后一段涉及的主要是质量安全问题。

2.1　监管内容涉及动物疫病防控

当运输环节的监管涉及的是动物、动物产品的检疫和其他有关动物防疫的监督执法工作时，监管主体应为动物卫生监督机构。法律依据为《动物防疫法》的第七条第二款、第八条和第五十八条：“动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作由县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构负责。动物卫生监督机构对动物……运输活动中的动物防疫实施监督管理。”以上监管属于从养殖场到市场的全程监管，不受分段管理体制的影响。《意见》第一部分规定，“严格落实食用农产品监管职责。……现行的食用农产品质量安全分段监管，不包括……动植物疫病防控……监督管理。农业部门根据监管工作需要，可进入批发、零售市场开展食用农产品质量安全风险评估和风险监测工作。”

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