机构改革和新法后，动物卫生监督工作“巨变”

党的十八届三中全会以来，新一轮的机构改革逐步深入，整合组建农业综合执法队伍全面推进。改革后，由于动物检疫职能划转不同，各级动物卫生监督机构出现了多种形式，有的合并到动物疫控中心，有的合并到农业综合执法队伍，有的合并到行政部门，部分地区甚至没有动物卫生监督机构。动物卫生监督机构承担的职能也不尽相同，有的承担动物检疫工作，有的承担动物检疫技术性工作，有的承担动物检疫事务性工作。原有的自上而下的省、市、县三级动物卫生监督机构的业务指导体系被打破，工作部署、上下联动受到很大影响。

一、新《动物防疫法》中动物执法、检疫等工作的主要内容

1、调整动物卫生监督机构的职责。新法明确了“县级以上地方人民政府的动物卫生监督机构依照本法规定，负责动物、动物产品检疫工作”。虽然新法在动物卫生监督机构的表述上未作改变，但动物卫生监督机构职能已发生改变。由原法中的“负责动物、动物产品检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作”调整为“负责动物、动物产品的检疫工作”。按照原农业部出台的《农业部办公厅关于农业综合执法改革中动物卫生监督执法有关问题的复函〔农办政函（2017）24号〕》精神，只要是县级以上地方人民政府机构编制部门批准设立的承担动物卫生监督职能的机构，无论其机构如何设置、名称如何表述，均属于《动物防疫法》规定的动物卫生监督机构。需要注意的是，按照新法要求，只有县级以上地方人民政府的动物卫生监督机构才能实施动物检疫，没有动物卫生监督机构的地区或未经机构编制部门批准设立的承担动物检疫职能的部门不得实施动物检疫工作。

2、强化动物、动物产品调运监管。根据我国非洲猪瘟疫情形势来看，生猪长距离调运是疫情跨区域传播的重要原因，不符合动物防疫要求以及未清洗消毒的运输车辆具有较高的疫情传播风险。同时，有不法分子受利益驱使违法违规调运生猪，引发个别地区非洲猪瘟疫情。强化车辆的监管是加强运输环节防疫管理的必然要求，也是防范疫情扩散蔓延的重要措施。

新法进一步完善了动物、动物产品调运制度。一是对从事动物运输的单位、个人以及车辆实施备案管理。根据非洲猪瘟防控需要，按照国务院和农业农村部有关要求，生猪运输车辆已经从2018年12月起实施备案管理，2020年7月起对生猪收购贩运主体实施登记管理。截至2021年3月底，全国共备案车辆13.28万辆。这项工作的实施，进一步压实了生猪收购贩运、运输环节防疫主体责任，对防控非洲猪瘟起到重要作用。因此，在修法过程中，进一步加大力度、扩大覆盖范围，明确将正在实施的生猪运输车辆备案扩大为动物运输车辆备案，将生猪收购贩运主体信息登记明确为动物运输的单位、个人备案。二是明确设立指定通道制度。跨省运输动物应当经指定通道入省境或者过境。截至目前，全国共建设有569个指定通道，有效防控非洲猪瘟等动物疫病跨区域传播。将指定通道制度纳入法律，能够进一步严格畜禽运输监管，落实地方管理责任，衔接产地“出口关”和落地“监管关”，有利于形成涉及养殖、运输、屠宰等环节全链条的监管模式。三是严格对违法违规调运畜禽处置。新的《动物防疫法》进一步加大对违法违规行为的处罚力度，对运输依法应当检疫而未经检疫的动物及动物产品、动物及动物产品运载工具在装载前和卸载后未按规定清洗消毒等加大了处罚力度，提高违法违规成本，增加威慑力。同时对违法运输动物的单位、个人以及车辆备案管理，跨省运输动物应当经指定通道入省境或者过境等设立相应罚则，进一步严格畜禽运输监管。

3、强化官方兽医的管理和保障。近年来，农业农村部高度重视官方兽医队伍建设，但由于经费保障、人员素质等原因，官方兽医队伍建设方面仍然存在一些问题。一是官方兽医人员严重不足。动物卫生监督机构官方兽医数量不足已经成为影响动物检疫工作的瓶颈。据调查，某些省份乡镇站官方兽医仅有2-3人，人员数量与所承担任务相比严重失衡。尤其是机构改革以来，按照“编随事走、人随编走”的要求，各地原动物卫生监督机构部分人员随执法职能一并转入综合执法机构，从事动物检疫的人员大幅减少。我们调查了两个省，在改革前从事检疫的人员分别有6500余人、2600余人，改革后分别仅剩3600余人、900余人。原本就捉襟见肘的官方兽医队伍，在改革后更难以满足动物检疫工作需要。二是官方兽医工作积极性不高。暂停征收动物检疫费以后，部分地区至今未能将检疫经费完全纳入财政保障，有的乡镇常年没有工作经费，最基本的互联网都不能维持通畅，检疫电子出证都难以操作，造成人员工作积极性不高、检疫工作开展不到位等情况，严重影响动物检疫工作开展。此外，部分地区仍未落实兽医卫生津贴等补贴政策，基层人员工作积极性受挫。

针对上述情况，新修订的《动物防疫法》对保障官方兽医履行检疫职责和保障措施方面做出了明确规定。一是规定任何单位和个人不得拒绝或阻碍官方兽医依法履职，与罚则第一百零八条相关规定相衔接，对保障官方兽医有效开展检疫工作提供了有力的法律武器。二是规定县级以上人民政府农业农村主管部门要为提高官方兽医履职能力提供条件保障，制定培训计划，提供培训条件，定期开展培训考核，有利于持续提升官方兽医的工作能力和综合素质，加强队伍建设管理，促进依法规范行政，提高检疫工作水平。三是规定动物饲养场、屠宰企业的执业兽医或者动物防疫技术人员，应当协助官方兽医实施检疫。进一步落实生产经营者在动物疫病防控中的责任，充分发挥企业兽医专业人员的作用，减轻官方兽医工作负担。

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