动物卫生监督行政处罚自由裁量权的自我规制

3　动物卫生监督机构规制自由裁量权的路径

行政机关自我规制自由裁量权是主流共识。同时鉴于“格次法”的上述短板，笔者认为动物卫生监督机构可以采取相应措施来规制自由裁量权。

3.1　引入“经济人”利益衡量理念

从事动物养殖、屠宰、运输、诊疗等活动的个人、法人或非法人组织，多以营利为目的，有着“经济人理性”。动物卫生监督机构可以利用这一“理性”，按照命令性条款和禁止性条款的分类，以守法成本 / 查处几率或违法收益 / 查处几率的数值作为行政处罚额度，适度剥夺当事人既得利益或预期利益，督促相关从业人员守法经营。这种裁量方法在司法实践中早有应用，也符合“罚过相当”等的行政法原则，可以适用于相当数量的动物卫生监督行政处罚案件。有必要指出的是，除法定缘由，行政处罚决定不能突破罚则规定的上下限。如养殖户违反“畜禽养殖场应当建立养殖档案”的命令性条款，可以以守法成本（养殖档案文书成本 +‘填写工作’人力成本）除以查处几率（“0~1”之间）的数值，作为罚款金额。比如贩运户违反“禁止经营检疫不合格动物产品”的禁止性条款，可以违法收益（‘假定成功获利的毛收入’- 收购、运输等经营性成本）除以查处几率（“0~1”之间）的数值，作为罚款金额。

3.2　设置自由裁量权“脱逸”出口

并非所有当事人都是在“理性”指引下作出违法行为的，如存在过失、受胁迫等情节的违法案件，性质特殊、需要单独考量的个案，在自由裁量时，如果过于机械地搬用利益衡量方法，有可能损害到个案正义，甚至可能突破行政法规定。因此，要充分考虑到个案需要，为自由裁量权留有“脱逸”出口，允许办案单位在特定情形下，不适用利益衡量而进行个案裁量。留有“脱逸”出口，并不代表放任自由裁量权，而是“因案而定”，这种“殊情”应该被有关方面严格监督。

3.3 建立健全自由裁量权配套保障机制

自由裁量权规制要真正落实，仅靠执法机关自律远不够，还须建立健全配套的保障机制。一是落实拟处罚决定说理制度。在提出案件处理意见、审批处罚决定等环节，承办案件的执法人员应当主动说明罚款等处罚额度的计算过程，确保计算合理、有据可依。二是落实处罚决定法制审核制度。充分发挥具有一线工作经历的法制专员、公职律师作用，依照既定规定和程序，严格审核案件事实证据、执法人员意见、当事人陈述申辩等内容，提高自由裁量权行使质量。三是落实层级监督制度。同级兽医主管部门或上级动物卫生监督机构，要通过业务报表、内部督察等方式，及时复查有关动物卫生监督机构办理的行政处罚案件，重点检查具有“脱逸”处罚、高低限处罚等情况的行政处罚案件，引导、督促有关机构合理行使自由裁量权。

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