关于规范畜牧兽医执法的若干思考

畜牧兽医的执法监管，包括对动物防疫检疫、兽药、饲料、畜产品安全等方面的监管。监管领域广泛，且监管对象主要为养殖场户（主）和经营户，其大多文化水平偏低、守法意识不强，在饲养和经营活动中时有违法行为发生，需要通过行政执法来震慑、惩处违法犯罪行为，推动畜牧业持续健康发展。

通过对滨州市畜牧兽医执法案卷的评查，结合相关资料，发现畜牧兽医行政执法存在重视程度不够、执法随意性较大、规避法定职责等问题。具体表现在证据收集、执法程序和文书制作等3方面，笔者进而从法律角度提出了相应的对策建议。

1　证据收集

1.1 主要问题。执法人员收集的证据材料不充分，导致违法事实认定不清。如对违法事实发生的时间、地点以及违法物品的来源、数量、价格等基本信息，多数案件没有对其记录清楚，不能形成有效证据链，甚至出现孤证办案情况。重口供，轻其他证据。执法人员片面认为只要有了《询问笔录》《现场检查（勘验）笔录》以及违法行为人提供的部分证据，就属于证据确凿。此外，执法人员缺乏询问技巧，未能抓住关键问题；《现场检查（勘验）笔录》过于简单，无法起到定案的作用；对违法主体认定有误，有的未核实工商营业执照、有的不查验生产经营许可证或身份证件，致使在执法文书中出现当事人的名称与证照不符的情形。

1.2　对策建议。关联性、合法性、真实性是证据合法有效所必须具备的特征。目前畜牧兽医行政执法主要是依靠《询问笔录》定案，而《询问笔录》属主观性证据，当事人的原有说辞，在行政复议或行政诉讼时又会主动寻找证人来推翻此前的陈述，继而主张执法机关认定事实不清。对此，在证据收集时应注重客观性，尽量收集物证、书证等客观和原始证据来弥补询问笔录等主观证据的缺陷，同时应认真分析案情，紧扣执法目的，围绕相关法律法规中违法行为的构成要件（定性所必需）和涉案金额（确定处罚数额所必需）来进行询问，如针对无证经营兽药的违法行为可从以下方面询问：①是否存在经营行为；②经营的产品是否为兽药；③经营兽药的种类及数量；④经营兽药的来源及进货价格、销售去向及销售价格；⑤是否取得《兽药经营许可证》；⑥经营行为发生的起止时间等。

《现场检查（勘验）笔录》是执法机关依职权制作的客观证据，记录好时间、地点和所见的违法事实，由相对人签名。为确保被处罚对象的主体适格，应注意核查当事人的身份证明等信息，如遇到当事人未携带或故意不提供身份证等情况，可采取如下措施：①索要当事人的驾驶证、工作证、结婚证或户籍证明等其他可证明其身份的有效证件；②提请其他权力机关对当事人的身份进行核实。同时，在证据形式上应符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的形式要求，证据收集的时间上应“先取证、后裁决”，避免事后取证影响证据效力。

2　执法程序

2.1 主要问题。畜牧兽医执法仍受“重实体、轻程序”观念的影响，执法中程序的关键环节缺失或在衔接上缺少相关的证明材料，出现程序不合法的问题。如，不能严格把握查封、扣押的适用情形及时间限制；未严格履行内部审批制度，未经审批实施行政强制措施；行政处罚事先告知书与行政处罚决定书同日被送达，且卷中无当事人陈述申辩或听证的相关记录，等等。

2.2　对策建议。随着依法行政的推进，修改后的《行政诉讼法》也对程序违法确立了更为严格的裁判标准。应严格按照《农业行政处罚程序规定》，遵循立案—调查取证—事先告知、听取陈述和申辩—内部审批—作出行政处罚决定等一般程序步骤进行执法。针对上述程序问题，内部程序上要注意立案、处罚等审批环节不可少，并应有相应的审批表予以证实；外部程序上要按照“公开、透明”的理念，保障当事人的参与权，听取当事人的陈述和申辩。法律规定采取查封、扣押等强制措施或现场勘验检查时，应通知当事人到场，这是确保程序合法的基本要求，如遇到无法通知当事人、当事人拒绝到场或到场后拒绝签名等不配合情形，首先应当按照法律规定由执法人员在笔录中注明，并邀请见证人见证并签字，同时可运用拍照、录像等客观化的取证手段证明查封、查验现场和相对人不配合的事实，增强证据说服力。

3　文书制作

3.1　主要问题。由于畜牧兽医执法人员专业素质不一，出现执法文书制作不规范的问题。如对上级制作的各类执法文书模板，存在硬套乱用的现象；文书编号不规范、归档顺序混乱；格式化文书未删除相关提示语或未做相应选择处理；行政处罚决定书等关键文书说理性不足，文字表述不严谨。

3.2　对策建议。一是加强学习，认真学习农业部制订的有关文书格式，严格按照格式要求选择运用和制作执法文书；二是与公安、工商等执法单位交流学习，进一步明确执法案卷装订的标准。三是针对模板套用问题，应逐步废弃使用“填充式”执法文书制作方法；对于行政处罚决定书等关键的执法文书，应通过全文撰写再打印的方式，对处罚理由部分应加强说理性。