上海市犬只管理中的动物卫生监督执法难点

在法律适用方面，对于销售无检疫证明犬只如何适用法律规范也存在分歧。《动物防疫法》第25条第3项和第76条，以及第43条和第78条分别规定了无检疫证明的两种情形（未经检疫和未附检疫证明）如何分别处理，而《上海市养犬管理条例》则规定销售无检疫证明犬只按每条犬500元进行罚款。从法理角度讲，《动物防疫法》的法律位阶高于《上海市养犬管理条例》，根据“下位法不得违反上位法”的原则，有执法人员认为应适用《动物防疫法》。但亦有执法人员认为，适用《上海市养犬管理条例》进行处罚便于操作，免去了涉案犬只价格的认定。作者认为，根据《立法法》规定，法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的行政处罚行为、种类和幅度的范围内规定。《上海市养犬管理条例》作为地方性法规可以规定罚款，但必须在上位法的幅度范围之内规定。这提示应根据实际情况进行判断，对500元是否会突破《动物防疫法》规定的罚款幅度需具体案件具体分析，如果突破幅度较大，应选择适用《动物防疫法》，反之适用《上海市养犬管理条例》应无妨。

执法实践中，官方兽医中对“销售”一词的理解也有偏差，认为只有把无检疫证明的涉案犬只销售后才能立案处罚。事实上，这是对“销售”一词法律含义的错误理解，对于犬只销售点现场查获的尚未销售出去的无检疫证明犬只即可立案处罚。对未经备案行为如何进行处罚也存在不同理解，有观点认为，经营者必须有销售犬只的实际行为且存在未经备案的两方面事实，才能认定对其进行行政处罚。作者认为，根据《上海市养犬管理条例》第38条第1款规定，从事犬只经营活动的，应当在取得工商营业执照后五日内备案，只要不备案，不管其是否销售过犬只，即可依据该条例第53条进行处罚。

3、狂犬病强制免疫点监管

《上海市动物防疫条例》第12条规定，上海市对饲养的犬只实施狂犬病强制免疫。市和区、县兽医主管部门应当按照合理布局、方便接种的原则设置狂犬病免疫点。《上海市养犬管理条例》第10条还规定，经兽医主管部门认定的宠物诊疗机构可以开展狂犬病免疫接种工作，并应当在其经营场所的显著位置悬挂兽医主管部门的认定书。为了加强狂犬病强制免疫工作，目前上海市共认定了19家动物诊疗机构为狂犬病强制免疫点（郊区畜牧兽医站不计在内）。但实践中存在未经狂犬病免疫点认定的动物诊疗机构注射狂犬病疫苗的情况，上述两部地方性法规对此均未明确罚则。对此种行为如何处罚或处理存在两种观点：

观点一认为，国家对动物诊疗活动实施行政许可制度。《动物诊疗机构管理办法》第2条规定，动物诊疗活动包括动物疾病的预防、诊断、治疗和动物绝育手术等经营性活动。狂犬病免疫应属于动物疾病的预防，没有超过该办法规定的动物诊疗活动范畴，不能以上海的一项制度而改变国家对动物诊疗活动范围的界定。在地方性法规没有明确罚则的情况下，对于未经认定从事狂犬病强制免疫的动物诊疗机构，只能采取宣传引导和要求暂停实施免疫接种等管理措施。

观点二认为，《上海市动物防疫条例》和《上海市养犬管理条例》将狂犬病免疫纳入了地方性的强制免疫病种范围内。因此，在上海行政区域内，动物诊疗活动中的疾病预防不应包括狂犬病强制免疫的内容。对未经狂犬病强制免疫点认定的动物诊疗机构开展狂犬免疫的行为，可按超过动物诊疗许可证核定范围从事诊疗活动进行定案，根据《动物诊疗机构管理办法》第29条规定进行处罚。

作者倾向第二种观点。《动物防疫法》第13条第2款授权地方人民政府兽医主管部门可以增加强制免疫的动物疫病病种。《上海市动物防疫条例》和《上海市养犬管理条例》既有权规定对狂犬病实施强制免疫，也有权规定通过认定狂犬病强制免疫点这一具体措施来开展狂犬病强制免疫工作。虽然狂犬病强制免疫点认定不属于行政许可行为，但从上述两个地方性法规的条文来看，在上海从事狂犬病强制免疫工作具有排他的特点，未经认定的动物诊疗机构开展狂犬病强制免疫的，理应属于超出动物诊疗许可证核定范围的违法行为，可以根据国家有关规定进行处罚。当然，根据《立法法》《行政处罚法》等规定，地方性法规也可就该行为依法设定明确的法律责任，以便于执法机关依法加强监管。

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