入沪指定通道动物卫生监督执法有关问题思考

公路动物防疫监督检查站（以下简称公路检查站）是加强动物移动控制和动物产品流通环节防疫监管的重要屏障。据统计，全国已有 10 多个省份建设了公路检查站，并依地方性规定确定为动物及动物产品运入的指定通道，实行全天候监督检查。2018 年 8 月以来，我国首次暴发非洲猪瘟疫情，公路检查站在重大动物疫情防控中的作用再次凸显。作者通过调研入沪指定通道（公路检查站），对执法办案中有关难点进行了思考。

1　主体资格

1.1　关于执法主体与权限

近年来，“注水肉”、“瘦肉精”检测阳性、兽药残留超标等食品安全问题备受关注，涉案动物产品有部分即是从入沪指定通道运入。对于是否应该在指定通道开展相关检测工作，作者认为没有必要。一是按照依法行政要求，指定通道只能从事与动物疫病防控有关的监督执法活动，不能越权执法。二是根据我国农产品质量安全监管的职责分工，农业部门负责食用农产品从种植、养殖到进入批发、零售市场或生产加工企业前的监管；食品药品监管部门负责食用农产品进入食品批发、零售市场或生产加工企业后的监管。一旦“注水肉”、兽药残留超标等问题畜禽产品流入市场，食品药品监管部门为适格执法主体，而问题根源和责任则在产地。当然，对跨省调运进入上海屠宰场供屠宰的畜禽，须由农业执法机构加强监管，发现问题应依法查处。在指定通道发现超过保质期的动物产品，也应依法移送食品药品监管部门。

1.2　关于违法行为人的确定

在指定通道或非指定公路道口，执法人员面对的往往是来自于外埠的车辆。在确定主体时，经常出现货主、承运人、驾驶员三者间无法清晰认定的问题。作者认为，要办“铁案”，必须调查清楚真正的违法行为人，否则动物卫生监督机构面临行政诉讼风险。

1.2.1　货主 货主是指动物或动物产品的所有权人。根据《中华人民共和国物权法》第 23 条规定，动产物权的设立和转让，自从交付时发生效力。运输中的动物或动物产品尚未交付至买方，因此除买方自行运输外，其所有权一般应属于出卖方。同时，根据《动物防疫法》和农业农村部第 2 号公告规定，申报产地检疫并依许可进行调运是畜禽养殖者的法定义务。公路检查站执法人员发现动物检疫相关违法行为后，要根据所有权关系和检疫义务的归属来确定真实“货主”，而不能仅依据动物检疫证明中“货主”一栏内容，来认定违法行为人。

1.2.2　承运人　承运人是指承担动物或动物产品运输任务的单位或个人，而驾驶员只是受雇于承运人（运输公司）。根据《中华人民共和国民法总则》〈最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见〉和相关法学理论，企业职工因职务行为造成违法的，企业法人应承担相应法律责任。因此，“货主以外的承运人”应以运载工具行驶证上法定车主名称或名字来认定，而不应以驾驶证上的自然人来认定。建议在办理承运人和驾驶员不一致的行政处罚案件时，应让驾驶员所在单位出具《授权委托书》，避免违法主体认定错误。

2　事实认定与法律适用

2.1　关于执法案由

根据《动物防疫法》规定，公路检查站在执法实践中，查处的违法行为主要有 2 类：经营（运输）依法应当检疫而未经检疫的动物（动物产品）、经营（运输）动物（动物产品）未附检疫证明。“依法应当检疫而未经检疫”与“未附检疫证明”性质不同，前者是动物或动物产品离开产地前，货主未按《动物防疫法》《动物检疫管理办法》等有关规定申报检疫，取得动物检疫合格证明，此种行为严重违反了动物检疫监管秩序，且可能造成疫情发生和传播，因此相应的法律责任较重。而“未附检疫证明”则是法定义务人依法申报并取得了动物检疫证明，但行为人因故未依法附具或无法提供，违反的是动物（动物产品）凭证运输的监管秩序，与“依法应当检疫而未经检疫”相比，法律责任要轻。尽管在入沪指定通道执法办案和实施补检难度较大，但绝不能以操作难度大小而随意确定案由，唯有根据调查取证锁定案件事实来确定。

为加强省际动物移动监管和动物产品流通环节防疫监管，2002 年，上海市建立了动物与动物产品指定通道运入制度。目前，全市入沪指定通道共 8 个，有执法人员 90 人，实行 24 小时监督检查。《上海市动物防疫条例》第 37 条和第 45 条规定，“未经指定通道运载动物、动物产品进入的，对承运人处一千元以上一万元以下的罚款；接收未经指定通道运入的动物、动物产品，对接收单位或者个人予以警告，并处一万元以上十万元以下的罚款。”

由此可见，在入沪指定通道监管制度中，违法行为和违法主体也是两类，未经指定通道运入动物（动物产品）的违法主体为承运人，接收未经指定通道运入的动物（动物产品）的违法行为人为接收者，二者之间往往非同一主体。但如果同一行为人实施以上两个行为对此应该处罚？（如上海某市场主体未经指定通道运入了活动物产品）作者认为，未经指定道口运入动物或动物产品的违法行为，必然导致该行为人接收未经指定通道运入动物或动物产品的违法行为，前行为是“因”，后行为是“果”，因此应按未经指定通道运入动物（动物产品）定案处罚。

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