二、农业政策性金融面临的问题分析
（一）社会定位与市场地位偏离农业政策性金融是国家为了宏观调控农村经济而设立的一类特殊的金融机构，因此承担着更多的社会责任，如缓和社会矛盾、缩小贫富差距和支持落后地区等。然而，中国农业政策性金融现实生存的环境却是市场经济，在逐利性的大环境下，农业政策性金融的经营理念慢慢向商业化转变，社会性的立业理念和市场化的经营理念使农业政策性金融的市场地位越来越偏离社会定位。
1.农业政策性金融机构已经开始和商业银行竞争部分业务。按照定义，农业政策性金融是从事政府倾斜的，而商业银行又因为利润小、前景不明朗、风险大的原因而不愿进入的农村产业。农业政策性金融的政策性决定了其应该对商业银行有业务上的引导和带动作用，而不应该有业务上的竞争。然而现实中，由于政策性业务的微利性甚至亏损，农业政策性金融机构的政策性业务已经开始萎缩；农业政策性金融机构已经开始经营商业性业务，并与商业性银行竞争。农业政策性金融是由国家扶持和支持的低成本金融机构，农业政策性金融和商业金融的竞争会造成本来需要政策性金融的农户和产业得不到政策性资金，同时这种低成本的政策性金融和商业银行竞争，对商业银行来说是不公平的。
2.效益性的衡量方法造成农业政策性金融功能偏差。以农业发展银行为例，国家对农业发展银行的定位是“独立核算、自主经营、保本经营和企业化管理”的独立法人。但是在市场化的条件下，兼顾政策性和效益性存在困难。农业发展银行既要发展政策性贷款以满足自身政策性的要求，同时又要进行商业性贷款以满足效益性的要求，这就使得农业发展银行的义务远远高出了政府赋予它的权利——作为一个独立核算的法人却要担负政府部门应该承担的责任。所以，农村政策性金融在效益性的考评体系下，不得不越来越多地涉足商业性业务，从而出现了农村政策性金融的功能偏差。
3.财政性和金融性的矛盾凸现。财政性是指农业政策性金融是政府宏观调控的手段，资金来源、运用等都带有财政资金的特点，但是农业政策性金融机构还具有金融性的特征，即农业政策性金融也是一种金融机构，也是作为一种市场主体从微观层面配置资源。财政资金具有政府强制性和控制性，它是带有政策意向的资金运用，这符合农业政策性金融机构成立的初衷。但是农业政策性金融在社会主义市场经济体制中的地位却是金融机构而非政府部门，政府对政策性金融进行控制的同时却未将其确定为财政部门，这种财政性的控制和金融性的要求使农业政策性金融越来越难以应对市场的冲击。在做大做强的愿望驱使之下，农业政策性金融开始使用财政性资金做金融性买卖，政策性和金融性的矛盾日益凸现。
（二）资金来源和用途失衡
1.农业政策性金融的财政性资金来源有萎缩趋势。农业政策性金融资金来源主要依靠中国人民银行的再贷款，虽然近年农业政策性金融已经开始发行债券融资，但是发行债券的规模不大，占到资金总额的20%左右，人民银行的再贷款仍然是资金来源的主要渠道。由于人民银行的再贷款需要还本付息，农业政策性金融必须考虑经营问题以应对到期的贷款，人民银行的再贷款已经失去了对农业政策性金融应有的作用，农业政策性金融从央行的再贷款有逐渐萎缩的趋势。如2002年农业发展银行从人民银行借款6485亿元，占全部资金来源的84.83%；2004年农业发展银行从人民银行借款6099亿元，占全部资金来源的81.36%；2005年、2006年农业发展银行从人民银行再贷款的额度和所占比例迅速下降，分别为5230亿元、61.51%和3870、41.46%。与此同时，农业发展银行的其他资金来源方式却在不断增加，如短期债券、同业存放贷款和长期债券等的规模都在逐年增加。农业政策性金融本应该是为政策服务的金融机构，政策性资金应该是农业政策性金融机构资金来源的主要方式，人民银行再贷款的萎缩表明农业政策性金融的资金来源越来越依靠商业化，农业政策性金融用商业化获得的资金来进行政策性投资的趋势已雏形初现。
2.资产和负债结构不合理，经营风险加大。农业政策性金融发行金融债券的增加，意味着金融债券将逐渐成为农业政策性金融新增资金的主要方式。然而，市场化的资金来源期限一般较短，农业政策性金融在得到这些资金后，短时间内（一般不超过5年）就要考虑偿还问题。金融债券的大规模发行会造成农业政策性金融筹资成本增加，而由于债券资金使用期限短，政策性金融机构不得不发行新的债券来偿还旧债券，在造成资金来源和用途矛盾的同时，也导致了资产结构不合理、农业政策性金融经营的难度加大和流动性风险增加等问题。农业发展银行的注册资本金为200亿元，2006年农业发展银行发行短期负债的额度为6729.32亿元，流动资产仅为5482.36亿元，短期负债到期还款的压力很大。
3.资金来源和使用的期限失衡。农业政策性金融主要将贷款投向投资周期长、资金回笼慢、经济效益低的社会性效益项目。在资金投入初期，商业银行往往不愿意涉足，这就需要政策性金融长期进行资金支持以达到政策要求的效果，所以政策性金融贷款的期限往往都很长，大多5-10年甚至更长。政策性资金来源如财政补贴、财政退税、央行再贷款等能够满足政策性贷款长期性的需要，但是由于央行再贷款的萎缩，发放债券成为农业政策性金融资金来源的主要方式，2005年末，农业发展银行发行债券的金额首次超过从央行再贷款的金额，成为农业发展银行主要的资金来源。2007年中央为了防止经济过快增长，出台了一系列的紧缩政策，但是农业发展银行债券融资的数量却仍在增加，比2006年增长了19%。然而债券融资的期限较短，难以满足政策性信贷长期性的要求。
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