中国畜禽养殖污染防治政策评估

畜禽养殖是农业面源污染的最大来源，也是水体环境治理的重要方面。畜禽污染治理的根本途径是粪便资源化利用，2014 年以来，国家出台了一系列促进畜禽粪便资源化利用的政策。

本文依据建立的政策评估框架，通过对相关政策的分析和初步评估，发现三方面问题：一是主要责任部门的目标与国家目标仍然存在较大差距；二是政策的约束性管控措施偏离政策目标，带来衍生问题甚至阻碍资源化利用；三是激励措施落实不到位。针对政策目标不衔接的问题，各部门应以实现国家目标为根本，调整自身目标，或明确由其他部门“补缺”；针对管控过严问题，已经有新的政策在“纠偏”，具体执行效果仍有待观察；针对激励不到位的问题，应当责成各地加大执行力度，或者出台更具有操作性的细则。

一、政策评估背景和意义

畜禽养殖业是我国农业的重要组成部分，其产值仅次于种植业。据国家统计局统计显示，2015 年牧业总产值已达到 29780.38 亿元，占农林牧渔业总产值的27.8%。近年来我国生猪出栏量在7 亿头左右（图 1），但可以看到，2014 年后环保政策的不断加压，我国生猪出栏开始呈现大幅度减少，2015 年较2014 年全国减猪量2686 万头，2016 年又进一步减少2323 万头，2017 年有所回升，但存栏量却进一步下降。

环保压力的背后是养殖业发展带来污染问题也日益严重。《第一次全国污染源普查公报》显示，2007 年，我国畜禽养殖业的COD和氨氮排放量分别为1268.26 万吨和71.73 万吨，占农业源COD 和氨氮排放量的95.8%和78.1%，占全国COD 和氨氮排放量的41.9%和41.5%。2012 年，我国规模化畜禽养殖COD 和氨氮排放量为1099 万吨和63 万吨，占当年全国总排放量的45%和25%，占农业源排污总量的95%和78%。规模化畜禽养殖业是农业面源的最大排放源，也是我国环境污染的重要来源。

伴随着畜牧业的快速发展，畜禽养殖污染治理问题逐步上升到政策层面。从2001 年开始，国家发布了一系列相关政策，如《畜禽养殖污染防治管理办法》、《畜禽养殖业污染防治技术规范》 (HJ／T81—2001)和《畜禽养殖业污染物排放标准》(GB18596—2001)）等。主要以控制污染排放，实现污染安全处置为目标。2014 年生效的《畜禽规模养殖污染防治条例》是我国农村和农业环保领域第一部国家级行政法规，是农业农村环保制度建设的里程碑。该条例的出台，也标志着畜禽养殖污染控制的政策目标从单纯的污染控制目标向促进畜禽养殖业健康发展、推动化肥减量使用，实现种植与养殖业可持续发展等综合目标方向转变，具有十分深远的意义。2015 年以来，结合“十三五”发展规划的制定，国务院及农业、环保相关部委密集出台关于畜禽养殖污染治理的规划与文件，如《全国“十三五”现代农业发展规划》、《全国农业可持续发展规划（2015-2030）》、《水污染防治行动计划》、《关于推进农业废弃物资源化利用试点的方案》、《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》、《关于促进南方水网地区生猪养殖布局调整优化的指导意见》、《国务院办公厅关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》以及环保部、农业部联合印发的《畜禽养殖禁养区划定技术指南》等。这些规划与文件，从畜禽养殖污染的源头减量、过程控制、资源化利用等方面形成了较为系统的畜禽养殖污染防治政策体系，并突出“农牧结合、循环利用”的治理新思路，对有效解决畜禽养殖污染问题提供了政策支撑与路径指引。

习近平总书记在主持中央财经领导小组第十四次会议时指出，“加快推进畜禽养殖废弃物处理和资源化，关系6 亿多农村居民生产生活环境，关系农村能源革命，关系能不能不断改善土壤地力、治理好农业面源污染，是一件利国利民利长远的大好事。”农业发展不仅要杜绝生态环境欠新账，而且要逐步还旧账，要打好农业面源污染治理攻坚战。防治畜禽养殖污染是农业部门贯彻习近平总书记重要指示精神、治理面源污染的重要工作抓手，也是推进农业可持续发展的重要政策措施。

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