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1 问题的提出
禽流感是由 A 型流感病毒引起的和以呼吸系统症状为主要表现的禽类传染性疾病综合症[1]。该病毒可通过消化道、飞沫、呼吸道及呼吸道分泌物传染给人，人类直接接触受禽流感病毒感染的禽类及其粪便等也会被感染[2]。由于该病毒在禽类中传播快、危害大、病死率高，被世界动物卫生组织列为 A类动物疫病，我国也将其列为一类动物疫病[3]。在我国，禽流感是影响范围较大、程度较深的重大动物疫病。2004 年，我国首例禽流感在广西暴发，根据《兽医公报》数据显示，除了 2010 年没有暴发禽流感之外，2004—2014 年我国每年均暴发禽流感疫情，累计至少发生了 115 例禽流感疫情，且近 2 年的疫情防控形势越加严峻。据统计，2013—2014 年的人感染 H7N9 流感造成我国 1 500 亿的经济损失。党中央、国务院高度重视禽流感疫病防控工作，从 1985年 2 月开始制定了一系列政策，使我国对禽流感疫情的防控逐步走上法制化、规范化轨道。因此，全面、系统地认识禽流感相关防控政策有助于把握政策走向，为完善政策、提高防疫能力提供决策参考。
近年来，我国学者对禽流感防控进行了研究，如梁瑞华[4]对我国禽流感控制的 15 种典型宏观调控模式进行对比，从中选择寻找最佳模式；浦华等[5]运用决策树法对禽流感暴发后实施强制免疫与扑杀措施的成本效果进行评估；张莉琴等[6]对 2004 年禽流感暴发后政府采取强制性扑杀措施给疫区家禽养殖户造成的经济损失进行评估。然而，国内对禽流感防控政策规定和演变特征的研究没有引起研究者的足够重视，成果较少，这是目前研究的一大缺憾。因此，收集并梳理我国目前正发挥作用的相关政策（由于中央主管全国的禽流感防控工作，地方政策是依据中央政策制定具体实施方案，所以本文只选择研究中央政策），并分析政策的演变特点与趋势有重要意义。
2 我国禽流感防控相关政策概览
截止 2014 年，在我国正发挥作用的相关禽流感防控政策有 4 大类，分别是法律、规划、中央一号文件、实施细则，其中法律 2 部，规划 2 个，中央一号文件 9 个，实施细则 24 个，具体如下：
2.1 动物防疫法和动植物检疫法从立法上规范了禽流感防控的责任与义务
通过人民代表大会制定，与禽流感防控相关的法律只有《中华人民共和国动物防疫法》和《中华人民共和国进出境动植物检疫法》。《动物防疫法》是动物防疫工作的根本大法，1997 年开始制定，根据动物防疫形势的需要，在 2007 年经过修订，规定了政府、养殖单位及个人在动物疫病预防、疫情报告、疫病控制和扑灭、动物和动物产品检疫、动物诊疗、动物防疫监督管理应承担的责任与义务，该法适用于在中华人民共和国领域内的动物防疫及其监督管理活动。《进出境动植物检疫法》适用于进出境检疫，主要规定了动物、动物产品在进境、出境、过境、携带、邮寄物、运输工具等环节接受检疫的责任与义务。
2.2 2004 年以来几乎每年的中央一号文件都提及禽流感防控要求
中央一号文件在国家全年工作中具有纲领性和指导性的地位。中央一号文件中提到的问题是中央全年需要重点解决也是当前国家亟需解决的问题。2004—2014 年期间，除 2011 年、2014 年的中央一号文件未提及动物疫病防控的要求之外，其他年份的文件都有涉及，反映了禽流感防控一直是我国亟需解决的问题。
2.3 我国禽流感防治列入国家规划，有些效果考核指标化
迄今为止，在我国发挥作用的禽流感防治规划有 《国家中长期动物疫病防治规划（2012—2020年）》、《全国兽医事业发展“十二五”规划（2011—2015 年）》。在《国家中长期动物疫病防治规划》中，高致病性禽流感是国内优先防治的动物疫病，在生物安全隔离区和不同种鸡场规定了 2015 年和 2020年分别要达到的防治效果。在《全国兽医事业发展“十二五”规划》中，制定了 2011—2015 年我国兽医事业发展的主要任务和保障措施。
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