宠物领域新业态下的动物卫生监管问题
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1.6 萌宠乐园 萌宠乐园是集微型动物园与亲子乐园于一体的互动体验型休闲乐园，近年迅速成为了都市微旅行的新贵，具有较高的互动性、参与性和休闲性，兼具娱乐和科普特点，受到年轻人、父母和孩子们的追捧。目前市场上主要有海洋萌宠和陆生萌宠两大类。乐园设置特定的场景空间，可供游客与动物亲密接触，也可组织动物赛事等活动。以室内为主，多分布于商场或购物中心等人流密集地，少数分布于城市近郊地区。 1.7 共享宠物 随着“互联网 +”的快速发展，共享经济开始渗透至居民生活的各方各面，也迅速延伸至宠物行业，“共享宠物”也随即兴起。共享宠物的兴起主要面向喜爱宠物但缺少时间精力或缺乏饲养条件的爱宠人士，以及因经常出差或外出旅游而具有宠物寄养需求的养宠人士。活体宠物共享多为宠物经营企业所采取的以租促售的营销新模式，以解决宠物活体销售环节中因信息不对称所造成的商客信任问题。同时，宠物美容、宠物医疗、宠物用品等均已纳入宠物共享经济发展模式。作为新生事物，该业态仍在不断摸索和完善中。 1.8 宠物寄养 对于拥有宠物的家庭，每逢节假日或出差等主人需要外出，且携带宠物出行不方便时，宠物的安置问题成为主人的首要困扰。宠物寄养行业应运而生，并且异常火爆，以国庆、春节等长假期间为最，市场上常出现“一笼难求”的现象。目前市场上主要存在三种业态形式，一是传统的宠物医院或宠物店寄养，二是凭借网络平台迅速发展起来的家庭式寄养，三是以高端消费为特点的宠物会所、宾馆、民宿、酒店等寄养形式。除此外，近年还伴生了由线上线下涉宠商家或网络平台推出的上门投喂宠物的服务。 2 监管中存在问题 2.1 涉宠法律法规不完善 目前，从国家立法层面上看，虽有《中华人民共和国畜牧法》（以下简称《畜牧法》）、《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）等法律和《动物检疫管理办法》《动物诊疗机构管理办法》等部门规章涉及动物的养殖、免疫、检疫、诊疗、无害化处理等环节，但是纵观现行法条，这些立法很大程度上是动物卫生监管的普适性立法，且其中很大一部分仅适用于传统家畜家禽，不能很好地适应宠物行业，特别是当下的宠物新种类和新业态不断涌现。此外，宠物销售、服务等一些重要环节法律的缺失，都使得动物卫生监督部门缺乏必要的法律支持，无法有效开展监管工作。虽然近些年，各地在实践中陆续出台了关于宠物管理的地方性立法，对于国家层面立法不足和缺失起到了一定的补充，也对宠物监管起到了积极的推动作用，但是依然存在监管对象单一（地方立法基本仅涉及犬）、监管要求不统一、各监管环节无法有效衔接、各部门职能不清晰等问题，这些仍是困扰现今宠物监管工作的难题。以上海为例，在犬只管理中开展犬只销售备案、犬只检疫和动物卫生监督执法工作时，存在犬只销售备案条件不明确、各区备案口径不统一和备案比例偏低等问题，以及执法人员在查处违法行为时，对违法行为的认定和法律规范的适用存在困惑等问题。 2.2 动物卫生监管职能适应性调整滞后 根据《动物防疫法》规定，家畜家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物均在动物卫生监督管辖范围内。然而随着宠物饲养量和饲养种类的增加，动物卫生监管范围也应顺势扩大。据《2019 年中国宠物行业白皮书》显示，2019 年全国城镇宠物仅犬猫数量就达到了 9 915 万只，比 2018 年增长766 万只，增速达 8.4%。宠物种类方面，除传统的犬猫类、家畜类和禽鸟类，一些野生动物类等异宠进入市场。监管范围扩大的同时，监管难度也随之成倍增加。相比宠物行业的爆发式增长，动物卫生监督机构及其职能的适应性调整远未同步，目前动物卫生监督机构仍以家畜家禽等提供动物源性食品的动物为主要监管对象。由于缺乏宠物监管方面的技术规范和能力储备，针对新型业态的出现，增加了动物卫生监管难度。 2.3 宠物领域监管职责不清晰 从宠物的养殖经营管理全过程来看，宠物领域监管涉及公安、农业（动物卫生监督）、城市管理执法、市场监督管理、卫生等多部门。根据动物（家畜家禽）及动物源性食品的监管模式，普遍认为，农业部门主要负责养殖领域的监督管理，为产地环节的监管；对于进入流通领域即市场经营销售等环节，则主要由市场监督部门管理。根据当前宠物领域监管现状，农业部门负责动物诊疗机构的日常监管，市场监督管理部门负责宠物店等不涉及动物诊疗业务的涉宠业态的日常监管。然而宠物领域所涉及的为动物活体，具有不同于动物（家畜家禽）及动物源性食品监管的特殊性，从动物疫病的传播流行与发展的过程来看，动物卫生监督管理应涉及宠物饲养的全过程。再者，不同于家畜家禽，宠物饲养和销售并没有稳定的周期，各部门在监管中，往往出现衔接不畅，易形成监管真空。 |