对《 动物防疫条件审查办法 》有关“防护距离”的认知

摘要：动物卫生防护距离是动物防疫条件审查的重点内容，也是践行动物疫病预防为主的重要举措。本文对《动物防疫条件审查办法》中有关“防护距离”的设定进行了分析，指出其在科学性和可操作性、认定和处理及受法律保护程度等方面存在问题，由此提示在实践中应当科学制定“动物防疫条件”，建立政府部门间协  同管理机制，完善法规有关内容，以期为优化动物防疫条件管理措施提供支持。  

关键词：动物防疫条件；防护距离；四类场所；法律法规；兽医管理  

《动物防疫条件审查办法》（以下简称《办法》）自 2010 年颁布实施以来，在规范动物防疫条件审查，有效预防控制动物疫病，维护公共卫生安全等方面发挥了重要作用。《办法》第五条、第十条第（一）款和第（二）款、第十一条、第十五条、第二十条和第二十五条第（一）款对动物饲养场（养殖小区）、屠宰加工场所、动物隔离场所以及无害化处理场所（以下称“四类场所”）与居民生活区、生活饮用水源地、公路和铁路等交通干线、国家自然保护区、动物与动物集贸市场、动物诊疗等场所之间，以及“四类场所”相互之间的“防护距离”作出明确规定。但从各地执法实践来看，上述场所之间距离的认定和把握存在困难。为此，笔者在搜集资料、开展调研的基础上，提出《办法》在实施运行过程中的一些问题，重点围绕动物防疫“防护距离”展开讨论，提出了相应建议。

1 《办法》中“防护距离”有关问题辨析

1.1 “防护距离”的可操作性不足

《办法》属于政府部门规章，具有一定的法律强制性。有关“防护距离”的规定属于必须执行的刚性要求。但在落实行政许可的过程中，经常出现管理部门与群众理解不一致、执行较难的问题。由此引发的纠纷、信访甚至诉讼案件为数不少，处理起来较为棘手。因此，厘清“防护距离”与动物防疫条件的关系非常重要。

笔者认为，“防护距离”不应当属于动物防疫条件的一票否决项。动物防疫条件是一项综合性指标，它应当结合当地动物疫病流行情况、有关场所选址布局、防疫设施设备运行情况，以及重大动物疫病免疫措施落实情况综合判断。“防护距离”非常重要，较大的“防护距离”对切断动物疫病传播途径、减少疫病传播具有重要意义，但疫病传播不仅仅取决于“防护距离”，还与其他动物疫病防护措施协同助力。“防护距离”可以考虑寻求替代措施，如进行风险评估，在低风险情况下，可以用其他措施替代之，以便基层更好执行。

此外，我国国土幅员辽阔，各地区经济发展水平不均衡，部分地区城市化程度较高、人员居住密集，“四类场所”与城镇居民区以及公路、铁路等主要交通干线距离 500 米的条件难以落实，无法达到规定“防护距离”的要求，全国规定统一标准操作性差。以云南省为例，动物饲养场、养殖小区选址条件要求与云南地少坡陡、人员居住分散、规模化养殖场数量少、基础设施建设落后的问题产生冲突。特别是山多、地少的南方地区，养殖用地日趋紧张，严格执行“防护距离”会导致畜禽无地可养。对《办法》实施以前建成使用的养殖场、养殖小区也会带来无法获得《动物防疫条件合格证》的问题。再如新疆奎屯市，该市从事畜禽养殖的单位和个人约 130 户，其中符合动物防疫条件、可以办理《动物防疫条件合格证》的养殖场（户）所占比例不足 10%，另外 90% 养殖场（户）的饲养场分散在城市的周边，基本上不具备《办法》规定的动物防疫条件。

1.2 “防护距离”有待细化和完善

设定“防护距离”的初衷是有效预防控制动物疫病，维护公共卫生安全，这个积极意义应当充分肯定。但《办法》部分条款较为原则，值得探讨。以生活饮用水源地的“防护距离”为例：水源可分为饮用水地表水源和饮用水地下水源，从水源保护的角度看，其保护范围又为分一级保护区、二级保护区和准保护区，不同保护区又根据各自情况分为水域保护范围和陆域保护范围，同时还要综合考虑地理位置、水文、气象、地质特征、污染特征、潮汐等多因素确定保护的边界。那么《办法》中距离饮用水源地的“防护距离”从一级保护区、二级保护区还是准保护区起算，起算点是水域保护范围还是陆域保护范围，再如自然保护区问题，防护距离要考虑各级自然保护区的“三区”（核心区、缓冲区、实验区）因素，也要考虑对自然保护区生态影响、动植物多样性保护等问题，诸如此类问题都未明确。

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