美国农业法案新动向及其启示

12月20日特朗普签署2018年农业法案，新法案的全称为《2018年农业提升法案》，有效期为2019年至2023年，预计五年间支出3870亿美元。新法案中有关农业补贴、资源保护、营养项目和贸易促进等方面的内容值得关注，我国需要积极借鉴美国农业政策制定的经验，应对美国农业法案的潜在影响，推进农业政策改革。

美国农业补贴黄箱“体积”变大、“黄色”变深

新法案中，农业补贴黄箱潜在额度增加（“体积”变大）、对农民保护程度更高（“黄色”变深）。新法案对价格损失补贴中的参考价格设定了115%的上浮率，提高了单位产量，这两项措施从价格和单产上增加了农民潜在的获得补贴的空间。

把棉种列入补贴范围，并且允许棉花与棉种以2.4：1的比率换算基础单产，为棉花重新列入补贴范围开启了“后门程序”。

新的农业法案提高了农产品营销援助贷款率，将这一“托底”性质的、与价格挂钩的补贴顶部抬高，也深化了黄箱的色彩。计补面积和单产上更加重视当期播种面积和单产权重，甚至允许遭受严重干旱影响的农场主调低当年度申报的实际单产，从而获得较高的补贴。

另外，新法案还在补贴项目的选择上赋予农场主更多自主权。根据美国国会预算局估计，未来五年，每年农民获得的价格和收入补贴将会超过53亿美元。此外，法案为奶业生产者提供了更优惠的利润保险，以保障其利润。

资源保护项目成为农业财政支出增幅最大的一项

美国2019-2023年农业财政支出增幅最大的一项来自资源保护项目，预计增幅将达到5.55亿美元。

值得关注的是，以往的农业法案制定过程中，资源保护本是争议最小的一部分，但是在新的农业法案立法协调中，参众两院展开了激烈博弈。

新法案最终把休耕面积上限定为2700万英亩，一般休耕补贴率上限设定为所在县平均地租的85%，持续休耕的土地补贴率设定为不超过所在县平均地租的90%。此外，新法案将资源照管项目与其他项目合并。

营养项目加入了部分工作资格要求

营养项目是美国农业法案中支出最大的一项，包括补充营养援助、学校营养午餐项目等民生福利。据统计，平均每月有4210万美国人（约占美国居民的12.9%）以各种形式领到680亿美元补充营养援助。

从历次农业法案的制定过程看，有关补充营养援助的内容一般引发的争议最大。在2018年农业法案草案中，众议院对补充营养援助项目提出了35项修订，尤其是，强化营养补充援助受益者的资格审查，这是1971年以来众议院再度提及补充营养援助项目的工作“门槛”。

参议院也提出了工作资格门槛的建议，但是要求没有众议院那么高。最终对营养项目的修订并不大，只是增加了对雇工和培训项目的资金支持。

对贸易促进资金中止的担忧加速了法案出台

农业法案有关贸易的内容包括市场准入、外国市场开发、特殊作物技术援助和新兴市场开发方面的资金支持，参众两院在这方面争议不大。

最终贸易项目每年安排资金2.55亿美元，其中市场准入项目不低于2亿美元，外国市场开发资金不低于3450万美元，新兴市场开发资金为1000万美元，特殊作物技术援助为900万美元，在特殊作物技术援助项目下更加强调应对绿色贸易壁垒。

相比于整个农业法案的支出，有关贸易的支持资金额虽然不大，但是却加速了农业法案的出台。

2018年下半年农业法案协调会陷入僵局，最终参众两院的议员担忧美国农业法案哪怕展期一年，海外市场开发项目、特种作物支持援助等贸易促进支持项目将会失去资金支持，让美国农民面临更多的不确定性，因此加速了立法协调的进程。

农业法案制定出台服务于美国国际竞争战略

美国农业法案制定出台服务于其国际竞争战略。长期以来，美国农产品生产相对过剩，需要海外市场来消化美国农产品，美国农业法案当中对国际贸易设立了种类繁多的项目，以期促进美国农产品拓展海外市场。

2018年下半年以来，为了应对农产品贸易受到的反制，美国不得不实施为农民提供了120亿美元的临时性援助补贴，并实施农产品贸易促进计划，开发其他未受贸易战影响的海外市场。

法案的其他内容也是如此，协调会版本的农业法案在其关于农业科技研究开发的政策说明中甚至直言不讳：“自2008年以来，美国已经在农业公共研究资金上落后于中国，而中国在农业公共研究和开发方面的财政支出已经两倍于美国。我们正处于一个关键的节点，必须扭转这种趋势，重塑美国在农业研究方面的全球领导力。”

适度进口是符合理性的粮食安全战略选择

由于新的农业法案增加了农业补贴，在其他条件不变的情况下，农作物播种面积可能将会增加，供给增加之后农产品价格有可能下降。

我国是美国的第一大农产品出口市场，国内农产品受到美国价格的影响更为直接。这就意味着，大豆、玉米、棉花等大量从美国进口的大宗农产品国内外价差将进一步拉大，在部分农产品关税较低的条件下，我国大宗农产品的进口无法避免。

而且，在粮食供给“以我为主、立足国内”的前提下，允许粮食和其他重要农产品“适度进口”，是符合国家利益和可持续发展要求的选择。这就需要提升统筹利用国内外两种资源的能力，确保贸易政策与国内产业发展、市场调控政策相协调。