引入政府兽医概念解决当前官方兽医认识分歧
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2005 年，《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》首次提出了官方兽医制度，《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）在法律层面对这一制度作了明确规定。官方兽医制度在实施多年后，有待以立法的形式保证其进一步深化，然而对官方兽医范围认识的分歧，在某种程度上制约了针对官方兽医的立法进程。 1 解决分歧的必要性 当前官方兽医队伍存在资格确认滞后、学历层次较低、执法严肃性弱等问题，且由于缺少规范的入职标准，致使基层官方兽医队伍中有大量非兽医专业人员，这给基层动物检疫和动物卫生监督工作带来了一定阻碍。同时，由于当前对官方兽医队伍保障能力有限，造成部分地区官方兽医岗位缺乏吸引力，导致人员招聘难，流失快，官方兽医队伍缺乏稳定性。上述问题亟待通过立法的形式加以解决，以确保官方制度的顺利实施。 当前业内对官方兽医范围存有争议，这是影响《官方兽医管理办法》至今未出台的重要原因。由此导致对官方兽医法定职责、资格条件、确认程序、行为规范、岗位设置及培训、考核管理等均缺乏具体的法律规定和制度设计，使得官方兽医的规范化、制度化管理难以实现。因此，解决官方兽医范围的分歧，对推进立法进程至关重要。 2 当前官方兽医范围认识分歧 《动物防疫法》第四十一条第二、三款和第六十条第一款规定，“官方兽医是指具备规定的资格条件并经过兽医主管部门任命的，负责出具检疫等证明的国家兽医工作人员。”《动物防疫法》对官方兽医的确认条件可归纳为：一是国家兽医工作人员。明确了官方兽医的身份属性，即官方公务人员性质；二是具备规定资格。明确了官方兽医必须具备规定的资格；三是经兽医主管部门认命，规定了官方兽医的任命程序，须经兽医主管部门任命（公务人员身份属性的程序证明）；四是负责出具检疫等证明，确定官方兽医职责，即代表国家（政府）出具检疫等法律文书和监督检查。 当前对官方兽医认识存在的争议，主要源于对地方兽医工作实际需要认识的不同。有意见认为，按照《动物防疫法》第二十七条规定，动物疫情由县级以上人民政府兽医主管部门认定，但兽医主管部门是一个行政机关，设置的全部是综合管理岗位，没有配备官方兽医人员，不具备专业技术判断能力，因而导致兽医主管部门虽然是法定疫情认定主体，但直接出具书面答复的技术基础不够坚实；也有意见认为，虽然兽医主管部门未设置官方兽医，但各级动物疫病预防控制机构具有法律上的技术支撑地位，可以为兽医主管部门决策提供技术保障，因此不需要在兽医主管部门和动物疫病预防控制机构设置官方兽医。这种认识上的分歧进一步体现在对《动物防疫法》中关于官方兽医“出具检疫等证明”的条文的理解上。 2.1 对法律条款进行限制性解释 即单纯指动物检疫合格证明，进而得出官方兽医的职责范围应限定于负责开具动物检疫合格证明的动物卫生监督机构之中，同时，由于在《动物防疫法》中提及官方兽医概念的条款仅集中于第五章 、第七章，对官方表述也多与动物卫生监督机构一同表述，由此认为官方兽医仅是动物卫生监督机构中开具动物检疫合格证明和实施防疫监督检查的人员。农业部印发的《关于做好动物卫生监督执法人员官方兽医资格确认工作的通知》（农医发〔2011〕25 号），明确要求确认的官方兽医应当具备两个条件：“一是属于编制内人员；二是在动物、动物产品检疫和其他动物卫生监督管理执法岗位工作”，进一步佐证了这种观点。 2.2 对法律条款做扩大解释 将官方兽医扩大到各级政府兽医机构出具的与动物检疫证明有类似形式的相关证明。这种理解除了现实兽医工作的需要外，还有最高人民法院印发的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会议纪要》（法〔2004〕96 号）予以佐证。其第四部分“关于法律规范具体应用解释问题”中明确指出，“法律规范在列举其适用的典型事项后，又以等、其他等词语进行表述的，属于不完全列举的例示性规定。以等、其他等概括性用语的事项，均为明文列举的事项以外的事项，且其所概括的情形应为与列举事项类似的事项。”如将动物防疫条件合格证、动物疫病诊断鉴定报告、兽药生产许可证等的出具人员都作为官方兽医理解，官方兽医的范围也就扩大到了兽医行政主管部门、动物卫生监督机构、动物疫病预防控制机构和兽医药品监察机构。 3 解决分歧的思路 从官方兽医制度设计初衷来看，官方兽医是与执业兽医相对应的兽医人员，这与 OIE 的定义和欧美发达国家的官方兽医制度设计类似，其范围应是政府各部门与兽医工作相关的技术官员都应当属于官方兽医范畴。然而，从现行《动物防疫法》看，对官方兽医的定位更趋近于动物卫生监督机构中承担动物检疫和动物防疫监督的人员。主要原因是，从《动物防疫法》的立法结构看，如果立法机关认为官方兽医是所有为政府工作的兽医人员，那么对官方兽医做出规范的条款应当设置在“总则”或其他章节中出现对官方兽医的表述，但现行的《动物防疫法》提及官方兽医概念的条款仅集中于“第五章—动物和动物产品检疫”和“第七章—监督管理”之中，对官方兽医的表述也多与动物卫生监督机构和监督检查结合在一起，这就给官方兽医的职责定位在法律上进行了界定。因此，在当前《动物防疫法》基本界定了官方兽医为承担动物检疫和动物防疫监督的人员的客观背景下，要理顺官方兽医的范围有 2 种路径可走： |