禁止使用厨余垃圾饲喂生猪的法律适用

摘要：厨余垃圾是传播非洲猪瘟的重要因素之一。各地在加大对使用厨余垃圾饲喂生猪惩处的同时，也对执法中如何认定其违法事实和法律适用存在争议。本文对厨余垃圾饲喂生猪如何认定“泔水”范围，何种情形应当适用《动物防疫法》，何种情形应当或能否适用《饲料和饲料添加剂管理条例》等进行剖析，提出了厨余垃圾的范围认定及适用法律规范的建议，即疫区内的饲喂行为应当适用《动物防疫法》进行处罚，疫区外的饲喂行为适用《饲料和饲料添加剂管理条例》进行处罚，以期为指导官方兽医依法行政提供参考。

2018 年 8 月非洲猪瘟（ASF）疫情发生以来，我国采取切实措施积极应对，取得了阶段性实效  ，但疫情对我国养殖产业、肉类产品消费市场、居民生活造成了严重的经济损失和消极的社会影响。其中，泔水传播 ASF 的风险已被国际广泛认可，国外有关专家对 2008—2012 年查明的 219 起 ASF  疫情进行分析，发现 45.6% 的疫情由饲喂泔水引起。近年我国包括江苏无锡、山西临汾、陕西安康等多地被曝出使用餐饮泔水饲喂家猪，“泔水猪”  占比为 20%~60%  。因此，对使用厨余垃圾饲喂生猪的违法行为进行合法惩处，对防控非洲猪瘟具有重要作用。 

1　厨余垃圾的范围  

厨余垃圾，国内普遍定义为餐厨剩余物，《中华人民共和国畜牧法》（以下称《畜牧法》）第四十三条表述为“泔水”，农业农村部第 64 号公告沿用了《畜牧法》的表述，《国务院办公厅关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》表述为“餐厨废弃物”，《国务院办公厅关于做好非洲猪瘟等动物疫病防控工作的通知》表述为“餐厨剩余物”。在执法实践中，对养殖者饲喂生猪使用的物质是否为“泔水”，因没有统一标准，导致执法人员认定违法事实困难。

2019年修订的《北京市生活垃圾管理条例》（以下称《条例》）将原条例中的“餐厨垃圾和厨余垃圾”统称为“厨余垃圾”。《条例》第七十七条第二项规定：“厨余垃圾，是指家庭中产生的菜帮菜叶、瓜果皮核、剩菜剩饭、废弃食物等易腐性垃圾；从事餐饮经营活动的企业和机关、部队、学校、企业事业等单位集体食堂在食品加工、饮食服务、单位供餐等活动中产生的食物残渣、食品加工废料和废弃食用油脂；以及农贸市场、农产品批发市场产生的蔬菜瓜果垃圾、腐肉、肉碎骨、水产品、畜禽内脏等。其中，废弃食用油脂是指不可再食用的动植物油脂和油水混合物。”《条例》明确了“厨余垃圾”的范围，对北京市相关执法机关处理厨余垃圾饲喂生猪案件提供了依据。

2　厨余垃圾饲喂生猪的法律适用

为做好非洲猪瘟防控工作，农业农村部第 64号公告明确规定：“已发生非洲猪瘟疫情的省份及其周边省份的养殖场（户），不得使用泔水饲喂生猪；其他省份的养殖场（户），不得使用未经高温处理的泔水饲喂生猪。”《畜牧法》第四十三条第二项规定：“从事畜禽养殖，不得使用未经高温处理的餐馆、食堂的泔水饲喂家畜。”《条例》第四十七条第三款规定：“禁止使用未经无害化处理的厨余垃圾饲养畜禽。”上述法律法规虽然设定了禁止性规范，但均未对违反该禁止性义务设定相应的法律责任。笔者收集了有关养殖者使用“厨余垃圾”饲喂生猪的案件，发现在非洲猪瘟疫区外养殖者使用“厨余垃圾”饲喂生猪的违法行为，有的案件适用《动物防疫法》第八十条第一项，有的案件适用《饲料和饲料添加剂管理条例》第四十七条第一款第六项。造成同案不同罚，究其原因是执法人员对法律规范理解不同。笔者认为，在非洲猪瘟防控中，对使用厨余垃圾饲喂生猪的案件，应当就违法行为地是疫区或者非疫区，分别适用《动物防疫法》或《饲料和饲料添加剂管理条例》追究法律责任。

2.1　对疫区内使用厨余垃圾饲喂生猪违法行为的法律适用

《动物防疫法》第八十条第一项规定：“不遵守县级以上人民政府及其兽医主管部门依法作出的有关控制、扑灭动物疫病规定的，由动物卫生监督机构责令改正，处一千元以上一万元以下罚款。”该法律责任对应的行为规范为该法的第三十八条第一款“疫区内有关单位和个人，应当遵守县级以上人民政府及其兽医主管部门依法作出的有关控制、扑灭动物疫病的规定。”规范的是特殊主体，即疫区内的有关单位和个人，对于疫区外的单位和个人不适用《动物防疫法》。就使用“厨余垃圾”饲喂生猪而言，农业农村部第 64 号公告中规定：“已发生非洲猪瘟疫情的省份及其周边省份的养殖场（户），不得使用泔水饲喂生猪；……”而“非洲猪瘟疫情省份”不等同于“非洲猪瘟疫区”。对于在非洲猪瘟疫区使用厨余垃圾饲喂生猪的违法行为，应当适用《动物防疫法》第三十八条认定违法行为，适用《动物防疫法》第八十条第一项追究法律责任。

2.2　对疫区外使用厨余垃圾饲喂生猪违法行为的法律适用

《饲料和饲料添加剂管理条例》第二十五条第三款规定：“使用限制使用的物质养殖动物的，应当遵守国务院农业行政主管部门的限制性规定”。就使用“厨余垃圾”饲喂生猪而言，《畜牧法》和农业农村部第 64 号公告，并未绝对禁止使用，而是限制使用，即厨余垃圾经过高温处理后可以饲喂生猪。因而，对于在非洲猪瘟疫区外使用厨余垃圾饲喂生猪的违法行为，按照农业农村部第 64 号公告的规定，属于《饲料和饲料添加剂管理条例》第二十五条第三款规定的“未遵守国务院农业行政主管部门的限制性规定”的情形，可以认定该行为违反《饲料和饲料添加剂管理条例》第二十五条第三款的规定，适用该条例第四十七条第一款第六项的规定追究法律责任。

需要说明的是，在执法实践中有观点认为，《饲料和饲料添加剂管理条例》调整的对象仅为饲料和饲料添加剂，而厨余垃圾不属于饲料和饲料添加剂，因而不属于该条例的调整范围。该观点忽略了《饲料和饲料添加剂管理条例》一个重要的立法目的，即“保障动物产品质量安全”。基于该立法目的，该条例将养殖中可能投入的危害动物产品质量安全的物质也列入其调整范围，因而相关条款中对非饲料和饲料添加剂的“限制使用的物质、禁止使用的物质”进行了规范。因此，厨余垃圾等限制或其他禁止使用的物质，属于该条例的调整范围。