上海市犬只管理中的动物卫生监督执法难点

摘要：动物卫生监督机构是养犬管理的职能部门之一。本文对上海养犬管理中存在的犬只销售备案制度，违法行为定性与法律适用，以及非狂犬病强制免疫点的监督执法等问题进行了法理分析，提示有关部门应明确备案条件，统一备案口径；发现未经工商登记、未经备案以及销售无检疫证明犬只等违法行为时应正确定性，准确适用法律；对未经认定为狂犬病强制免疫点的动物诊疗机构可依法给予行政处罚。

根据《动物防疫法》《上海市养犬管理条例》《上海市动物防疫条例》等法律法规，动物卫生监督机构是上海养犬管理的职能部门之一，依法开展犬只销售备案、犬只检疫和动物卫生监督执法工作。但在日常监管和执法实践中，存在犬只销售备案条件不明确、各区备案口径不统一和备案比例偏低等问题；执法人员在查处违法行为时，对有关违法行为的认定和法律规范的适用存在困惑，对未经狂犬病强制免疫点认定的宠物诊疗机构从事狂犬病免疫活动如何处理也存有争议。作者对此加以分析，以期与动物卫生监督执法同仁交流。

1、犬只销售备案制度

《上海市养犬管理条例》第38条第1款规定，“从事犬只销售经营活动的，应当依法办理工商登记注册手续，并于领取营业执照后五日内到住所地的区、县动物卫生监督机构备案。”第2款规定，“犬只销售前，应当凭动物防疫条件合格证、工商登记证明和相关免疫证明向动物卫生监督机构报检，经检疫合格取得检疫证明后方可销售。”由此可见，在上海从事犬只销售经营活动必须符合工商部门登记、动物卫生监督机构备案、取得检疫证明等3个条件和程序。但实践中，备案的宠物店通常是非犬只养殖场设立的销售点，故无法提供动物防疫条件合格证，因此在销售前即便向动物卫生监督机构报检，亦不具备检疫出证条件。关于备案的犬只销售点是否必须由犬类养殖场设立，存在两种观点：

观点一认为，上海市犬类管理领导小组办公室（以下简称犬管办）2006年出台文件规定，犬只养殖场可在本市设置1个犬只销售点从事销售活动。犬只销售点应当依法办理工商登记注册手续，并于领取营业执照后五日内，凭工商登记证明向销售点所属的辖区动物卫生监督机构备案，并提供有关证明材料。另规定，犬类销售点用于销售的犬只，必须来自于犬类养殖场，且取得所在地动物卫生监督机构出具的动物检疫合格证明。据此，办理犬只销售备案时，申请人须提供犬只销售点所属的犬类养殖场的动物防疫条件合格证，确定犬只来源。

观点二认为，行政备案是行政相对人依法报送其从事特定活动的有关材料，以便执法部门日后备查并进行监督的事后监管方法，不是行政许可行为。《上海市养犬管理条例》中并未明确备案的具体条件，犬只销售点在工商部门办理登记注册手续后到动物卫生监督机构备案时，有关部门不得增设犬只来源等其他类似行政许可的条件，要求当事人提供相关证明材料涉嫌违法。同时，目前市场销售的犬只大多为家庭繁育，要求其来自犬只养殖场也不切实际。该观点认为，第38条第2款指出的相关条件是指养殖场出售犬只时，进行产地检疫时报检的条件。

作者认为，根据一般法理，具有行政管理职能的其他规范性文件应当事先向社会公开。就犬管办有关文件的法律效力来看，首先犬管办并非独立的政府部门或执法部门，无权对外发布规范性文件；其次，该文件经求证确实为内部文件，从未对外发布，据此作为备案条件的依据不充分。该规范性文件仅可作为内部工作口径，涉及相关行政处理及处罚时应慎重对待。提示应由上海市农业行政主管部门提出修改条例的相关建议，推动法律制度的完善，或对《上海市养犬管理条例》第38条备案制度的具体执行予以明确。

2、关于法律适用问题

在犬只销售活动监管中，往往发现无工商营业执照、未经备案和销售无检疫证明犬只等多个违法行为。执法人员在办理此类案件时如何对事实认定和适用法律存在困惑。作者认为：在办理违法案件中，一是要判断违法行为个数，违法行为是多个的，要进一步判断各行为之间法律上和事实上的关系，是相互独立的违法行为，还是各行为之间存在吸收或竞合关系；二是对每个违法行为要准确适用法律规范。

在犬只销售活动的日常监管中，通常存在以下三种情况：一是未办理工商登记、未经备案、销售无检疫证明犬只行为并存的情形。此时共有3个违法行为，但未办理工商登记属于工商部门监管范围，发现线索后应依法移交。未经备案虽然违法，但由于备案依法应在取得营业执照之后，无工商营业执照的违法行为势必导致未经备案的违法行为，前行为吸收了后行为，因此案件移交后无需对该行为进行处罚。对于销售无检疫证明犬只的行为，则属于动物卫生监督机构职责范围。二是虽办理了工商登记，但未经备案和销售无检疫证明犬只行为并存的情形。此时共有2个违法行为，第1个违法行为是未经备案行为，是违反《上海市养犬管理条例》关于规范犬只销售经营资质的行为，应按第53条进行处罚；第2个违法行为是销售无检疫证明犬只行为，是违反《动物防疫法》《上海市养犬管理条例》关于犬只销售经营活动的行为。这两个违法行为是分别独立的违法行为，同时出现时应该并罚。三是办理了工商登记，也经过备案，但销售无检疫证明犬只的行为。此时只有1个违法行为。

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