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奶业是现代农业的重要组成部分。促进奶业持续健康发展，是优化农业结构、增加农民收入、改善居民膳食结构、增强国民体质的需要。为切实保障奶业持续健康发展，根据《国务院关于促进奶业持续健康发展的意见》、《乳品质量安全监督管理条例》和《奶业整顿和振兴规划纲要》，特制定本规划，规划期为2009-2013年。
一、我国奶业发展现状及面临的形势
进入新世纪以来，我国奶业以市场为导向，强化政策支持，实施优势产业布局，推进发展方式转变，产业规模、产业结构和生产水平得到大幅提升，实现了持续快速发展。
（一）奶牛存栏快速增加，奶类总产量大幅增长。2008年，全国奶牛存栏达到1233.5万头，是2000年的2.5倍；奶类产量3781.5万吨，是2000年的4.1倍。我国奶类产量已跃居世界第三位，成为奶类生产大国。
（二）奶牛生产区域化进程加快，产业集中度明显提高。2008年，内蒙古、黑龙江、河北等13个优势省（区、市）奶牛存栏占全国84.3%，与2000年基本持平；牛奶产量占全国88.3%，比2000年提高了10个百分点，产业集中度进一步提高。同时，优势区域内部布局也进一步优化，涌现了一大批奶牛养殖大县。
（三）奶牛规模养殖加快推进，发展质量进一步提升。2008年，全国存栏20头以上的奶牛规模养殖比例达到36%，比2003年提高了9个百分点；奶牛单产水平达到4800公斤，比2000年提高了40%。挤奶机械化水平显著提高，2008年底达到66%。
（四）乳制品加工业飞速发展，生产规模迅速扩大。2008年，规模以上乳制品企业达到791家，比2000年增加414家；实现工业产值1555.8亿元，是2000年的8倍；前10家大型骨干企业乳制品工业产值占全行业的47.5%。
（五）乳制品产量持续增加，产品种类丰富多样。2008年，全国规模以上企业乳制品产量1810.6万吨，其中液态乳产量1525.2万吨，分别是2000年的7.7倍和11.2倍。目前，市场上巴氏杀菌乳、超高温灭菌乳、酸乳、乳粉、干酪、奶油、炼乳等产品种类齐全，基本满足了城乡居民多样化的消费需求。
（六）乳品消费同步增长，城乡居民消费水平不断提高。2008年，城镇居民人均乳品消费量22.72公斤，比2000年增长56.8%；农村居民人均4.81公斤，为2000年的3.9倍；城镇居民家庭人均乳品消费金额比2000年增长了1.8倍。
但是，我国奶业在快速发展的同时，一些长期积累的矛盾和问题日益凸显。一是养殖方式落后。小规模散养户仍是生鲜乳生产的主体，专用饲草饲料缺乏，饲养方式粗放，高产奶牛比例不高，单产水平与国外发达国家相比差距较大，成母牛平均单产不足5吨。二是乳品质量安全监管依然薄弱。生鲜乳收购站点数量多，条件参差不齐，开办主体复杂，监管难度大；乳品质量安全保障体系不健全，监管力量不足。三是乳制品市场秩序不规范。一些乳制品企业缺乏稳定的奶源基地，淡季压价、旺季争抢奶源的现象时有发生；部分乳制品企业为抢市场打价格战和广告战，炒作概念，不落实复原乳标识制度，误导消费者。四是原料奶定价机制不合理。奶农组织化程度低，乳制品企业单方面决定生鲜乳价格，奶农利益难以保证。五是消费市场培育滞后。科学消费的观念和习惯尚未形成，乳品消费市场培育滞后于奶业发展。这些深层次矛盾和问题，与婴幼儿乳粉事件、国际金融危机等多重因素叠加，交互影响，使得2008年下半年以来，我国乳品消费萎缩，乳粉进口大幅增加，出口下降，乳制品企业经营困难，生鲜乳价格持续下行，奶牛养殖亏损严重，奶业面临前所未有的严峻挑战。
当前，我国奶业正处于从数量扩张向整体优化、全面提高产业素质转变的关键时期，还有很大的发展空间和潜力。从消费市场看，城镇居民的人均乳品消费量只有世界平均水平的1/4，农村居民的人均乳品消费量只有城镇居民的1/5，随着人口增长特别是城镇人口大量增加、城乡居民收入持续较快增长和消费结构不断改善，乳品消费需求增长空间巨大。从资源条件看，奶牛存栏已突破1200万头，还有1000多万头牦牛、2000多万头水牛和500多万只奶山羊资源可供开发，农区种植业结构调整和饲草产业稳步发展，牧区生态逐步恢复，近7亿吨可用作饲料的农作物秸秆还有40%左右的利用空间，奶业发展相关资源还有较大的开拓潜力。从政策环境看，《国务院关于促进奶业持续健康发展的意见》、《乳品质量安全监督管理条例》和《奶业整顿和振兴规划纲要》、《乳制品工业产业政策》相继出台，国家扶持奶业发展的政策日趋完善，规范奶业发展的管理制度逐步健全。各级政府把发展奶业摆在重要位置，加大政策落实和资金扶持力度。只要采取有效措施，因势利导，就能化危机为机遇，促进奶业持续健康发展。
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